苏发祥、才让扎西：金瓶掣签确立活佛转世——制度背后的历史渊源

乾隆五十七年（1792），在平息了廓尔喀（今尼泊尔）发动的侵藏战争后，清王朝不再满足于“驱敌了事”，而要以一场制度重构彻底解决西藏治理中存在的各种问题，切实维护我国西南边疆的稳固安宁。

1793年颁行的《钦定藏内善后章程二十九条》（以下简称《章程二十九条》），正是这场边疆危机催生出的“安藏良方”。由此，清朝中央政府对西藏地方的直接管辖以法律形式固定下来，将中央主权深深刻入雪山之基，不仅改变了清朝治理西藏的模式，也对西藏社会的稳定发展影响至深。

▲《章程二十九条》。（图片来源：《西藏历史档案荟萃》）

（一）危机催生的制度革新 

乾隆五十三年（1788）和五十六年（1791），廓尔喀相继两次入侵西藏，并劫掠了扎什伦布寺，严重损害了清政府在西藏的权威与边疆稳定。

这场危机暴露出西藏内部治理体系的多重失灵：边防空虚无备，驻藏大臣权力虚化，噶伦（噶厦政府的首席大臣，总办西藏行政事务，受驻藏大臣及达赖喇嘛管辖）等官员擅权妄为，活佛转世被贵族操控……尤为严重的是，1788年廓尔喀第一次入侵西藏后，钦差大臣巴忠等竟欺上瞒下，纵容西藏地方与入侵者私订岁币和约，屈辱地以钱买太平。

在第二次廓尔喀之战清军将侵略者驱逐出西藏后，清军统帅福康安与西藏僧俗领袖，遵照乾隆皇帝“必当妥立章程，以期永远遵循”的训示，结合西藏实际情况，经过多次奏请和朝廷审议，最终拟定了《章程二十九条》，并于乾隆五十八年（1793）正式颁行。

▲《钦定藏内善后章程二十九条》。（图片来源：《北京纪实-档案》截图）

（二）《章程二十九条》涉及哪些内容？ 

《章程二十九条》的核心内容可归纳为宗教、军事、行政、经济与外交五大维度，呈现出层次分明、环环相扣的系统性权力重构特征，既突出重点领域，又兼顾整体统筹。

其中，宗教事务管理是章程核心重点。乾隆皇帝指出：“我朝虽护黄教，正合于《王制》所谓‘修其教不易其俗，齐其政不易其宜’。而惑众乱法者，仍以王法治之，与内地齐民无异”。即清朝虽然尊崇黄教（藏传佛教格鲁派），并且秉持着尊重教义、不擅自改变其风俗，统一政令而不改其适宜的传统。不过，倘若有人借宗教之名迷惑众生、扰乱法纪，朝廷也必将以国法惩治，这一点，和处置内地犯法的百姓没有任何不同。

▲金瓶掣签。（图片来源：西藏博物馆）

章程开篇即创立“金瓶掣签”制度，其第一条明确规定：“大皇帝为求黄教得到兴隆，特赐一金瓶，今后遇到寻认灵童时，邀集四大护法，将灵童的名字及出生年月，用满、汉、藏三种文字写于签牌上，放进瓶内……然后由各呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦佛像前正式认定”。

这一规定，将活佛转世灵童的认定纳入国家权力监督之下，使转世灵童的产生不再完全依赖地方势力或教派内部博弈，而需通过朝廷主持的程序确认。

此前，活佛转世灵童的认定长期存在着严重的制度弊端。一方面，转世过程常被少数贵族家族或寺院集团垄断，形成“族系传承”甚至“父子相袭”的局面，宗教权力与世俗利益深度捆绑，导致教权世袭化、私有化。另一方面，不同势力集团围绕活佛转世权的争夺往往引发内部冲突，甚至勾结外部力量，严重威胁地方稳定。

章程开宗明义，以法律形式确立金瓶掣签制度，可见这项制度在清代治理西藏的核心法律文书中的重要地位，由此实现了活佛转世管理的规范化和法治化。

▲金瓶掣签仪式。（图片来源：中国民族报）

除了活佛，章程对高级教职人员的品质与操守也作出了相关规定。比如，第十八条进一步规范堪布任免，要求从“学问渊博、品德良好”者中遴选，由达赖喇嘛、驻藏大臣及济咙呼图克图（清代敕封的藏传佛教转世活佛封号之一）三方协商决定，加盖三人印章颁发执照。

章程第二十二条则要求达赖喇嘛所辖寺庙的活佛、喇嘛详造名册，在驻藏大臣衙门和达赖喇嘛处各存一份，以便检查，由此实现了对宗教人员的规范化管理。

章程的另一大特点是，全面提高和加强了驻藏大臣的地位。章程半数以上内容涉及驻藏大臣的权力，使其成为中央王朝在西藏行使主权的中枢，并确立了一套权责明晰、上下贯通的垂直治理架构。

章程规定，驻藏大臣督办藏内事务，地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事，所有噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣。

噶伦缺补时，由驻藏大臣和达赖喇嘛共同提出两个名单，呈报皇帝选择任命。除噶伦和代本须呈皇帝任命外，其余人员可由驻藏大臣和达赖喇嘛委任，并发给满、汉、藏三种文字的执照。

此外，章程在外交、外事管理方面也赋予了驻藏大臣重要权力，如规定今后邻近各国来西藏的旅客和商人，或达赖喇嘛派往域外人员，须由该管主脑呈报驻藏大臣衙门签发路证。

同时，关于边界的重大事务，要根据驻藏大臣的指示处理。外方所献的贡物，也须请驻藏大臣查阅。所有噶伦都不得私自与外方藩属通信。

▲清代驻藏大臣衙门图。（图片来源：《拉萨史》）

在西藏地区经济治理方面，章程中的诸多条款对遏制当时的市场乱象、规范市场行为，起到了重要作用。

比如第三条规定铸造“章卡”（市场所流行的一种硬币）银币，银币正面铸汉文“乾隆宝藏”字样，边缘铸年号、背面铸藏文，由驻藏大臣派汉官会同噶伦监督质量。

此前西藏“章卡”掺假很多，这一规定彻底终结了廓尔喀及西藏当地私铸掺假货币扰乱西藏金融的状况，实现了货币统一。这不仅促进了商业交易的便利化，还增强了中央财政对西藏的控制力。

此外，章程第十九条与第二十条规范税收征管，从制度上遏制了地方官吏层层加征的积弊。第九条则彰显民生关怀，以免除战乱地区差役、豁免历史欠税的务实举措，集中体现了中央政府对民生疾苦的深切体恤与战后恢复的切实扶持，使长期负重前行的农牧民得以喘息。

值得注意的是，这种规范化管理并未削弱财政实力，反而因征收透明、体制有序而提升了整体效能。

据《卫藏通志》记载，章程实施后西藏年税收从1792年的5.7万两增至1800年的15.3万两。这一增长并非来自加重税负，而是源于治理整顿后中央对地方财政监督的强化、税收流失的遏制以及经济秩序的恢复，进而直接提升了治理效能。

▲清朝时期的西藏地图。（图片来源：谭其骧《中国历史地图集》）

（三）《章程二十九条》的历史价值与治理成效

《章程二十九条》是在系统总结元明以来治藏经验的基础上以国家成文法的形式，清晰、完整地确立了中央政府对西藏的全面主权与管辖权，指导了此后清朝长达一百余年的治藏实践，也标志着清朝的治藏模式实现了由临时性、随机性治理向常设化、法治化统辖的历史跨越，为后世维护和巩固统一多民族国家奠定了坚实基础。

章程确立的“金瓶掣签”等制度作为“历史定制”延续至今，生动体现了历代中央政府对西藏主权管辖的历史连续性和制度稳定性。

章程在坚决维护中央权威这一根本原则不动摇的同时，将“直接治理”与“因俗而治”相结合，采取了高度灵活且尊重文化差异的制度安排，实现了统与多、法与俗的有效兼顾。有效提升了中央政权在西藏地区的可触达性与约束能力，也使清朝治藏政策具备可执行、可复制与可延展的制度逻辑。

▲拉萨大昭寺。（图片来源：中国网）

章程的历史实践深刻昭示：边疆地区的长治久安必须建立在坚实的法治基础之上。当前，依法治藏、依法管理宗教事务，正是对历史上“立法定制”传统的继承与发展。

《章程二十九条》不仅是一份制定于十八世纪末的历史文件，更是一部蕴含丰富治理思想的智慧宝典。通过法治化与制度化的方式，章程将国家主权与中央权威深度、有机地嵌入地方社会的结构与运行之中，并超越具体历史情境，成为一笔宝贵且影响深远的政治和文化遗产。

【来源：道中华微信公众号，作者苏发祥系中央民族大学民族学与社会学学院教授、博士生导师；才让扎西系中央民族大学民族学与社会学学院2024级民族学专业博士研究生。本文为中央民族大学研究生科研项目（项目编号：BZZKY2025002）、中国藏学研究中心青年项目（项目编号：2025QN008）、国家社科基金重大项目（项目编号：24&ZD033）阶段性成果】