张永攀、叶梓溦：中国共产党西藏治理历程中的南亚周边工作论述（1949—1965）

【作者简介】张永攀，中国社会科学院中国边疆研究所西藏研究室主任、研究员，中国社会科学院大学博士生导师；叶梓溦，中国社会科学院大学历史学院2024级博士研究生。

【关键词】中国共产党始终将西藏治理工作视为国家主权、边疆稳定和民族团结的重要组成部分。20世纪五六十年代，党的领导集体根据国内外局势，对涉及西藏治理的中国周边工作进行了持续探索与实践，这一历程体现了维护国家核心利益的战略，展现了处理周边关系的智慧，也为西藏的稳定创造了积极的外部条件。在这一历程中，中国共产党积极维护国家主权，着手废除印度、尼泊尔在西藏的特权，通过协商机制重新确立与南亚国家的周边关系。此外，和平共处五项原则的推行与党的南亚周边政策有着密切关系。同时，我国积极实行民族区域自治制度，保障西藏各族人民权益，加强边防建设，有效遏制外部势力渗透。但是，其后印度“前进政策”对我国领土主权造成了严重侵犯，中印自卫反击战前后，本着友好与合作的精神，中国和尼泊尔成功解决了边界问题；中国共产党也将西藏作为与南亚国家合作的边疆前沿，采取灵活的外交策略，逐步突破了外部的封锁，构建中国与南亚诸国的区域合作，推动与南亚各国在经济、文化等领域的交流与合作。中国共产党西藏治理历程中的南亚周边工作为西藏自治区的稳定和发展奠定了坚实基础。

【关键词】中国共产党；西藏；南亚周边工作；印度；尼泊尔

中华人民共和国成立以来，中国共产党始终将西藏治理工作视为国家主权、边疆稳定和民族团结的重要组成部分。本文不仅追溯西藏治理的历史实践，更聚焦于强邻环伺和域外干涉的地缘格局下，中国共产党如何通过战略韧性与区域协作，化解跨境政治干预、经济文化辐射等多重挑战，从而巩固国家主权屏障。在不同历史时期，党的领导集体根据国内外形势的变化，结合与我国西藏接壤的南亚印度、尼泊尔、不丹等国的地缘政治特点，对涉及西藏治理的中国周边工作进行了持续的探索与实践。这一历程既体现了中国共产党维护国家核心利益的战略定力，也展现了通过发展与周边地区合作促进区域稳定、共建周边国家和地区命运共同体的智慧。新中国成立初期，中国共产党第一代领导集体面临西藏和平解放的历史任务，面对印度、尼泊尔等南亚国家对“西藏问题”的复杂态度，通过和平解放西藏、边界自卫、平叛与民主改革、成立西藏自治区等相结合的方式，相继实现西藏和平解放、彻底废除政教合一的封建农奴制。这一时期，中国在南亚的外交策略以“和平共处五项原则”为指导，反对印度对我国西藏的干涉；又通过援助尼泊尔、斯里兰卡等国，缓和我国西藏周边的复杂态势，为西藏的稳定创造外部条件。20世纪五六十年代，在制定和实施有关西藏政策时，也可以看出中央对周边南亚地区的地缘政治、经济、文化等关涉因素的充分考量。

一、维护主权与清除殖民遗产

1947年印度独立后，期望继承原英属印度在中国西藏的一切“权益”，但是，随着中华人民共和国的成立以及1949年12月毛泽东在赴苏联途中指示：“进军西藏，宜早不宜迟”  ，印度政府表现出双重性策略。一方面，印度表露出愿意承认西藏是中国的一部分的姿态。在新中国成立的同年12月30日，尼赫鲁向中国外交部说明了印度政府充分考虑了中方照会及“中国以后的发展情况”，愿意与新中国政府建立外交关系。周恩来在次日专门向毛泽东主席进行了汇报，特别说明了在“印度政府与中国国民党反动政府断绝关系之后”，基于平等互利、相互尊重主权与领土完整的原则，中国愿同印度建立外交关系，周恩来提议印度政府委派代表赴京进行谈判，但未专门提及“西藏问题”。 1950年4月1日，中印两国正式建立外交关系。

1950年8月14日，周恩来与印度驻华大使潘尼迦（K.M.Panikkar）进行正式会晤。周恩来明确指出西藏为中国固有领土的事实，并向印方传达了中国政府坚持通过和平方式处理“西藏问题”的坚定态度。同时，周恩来强调英美帝国主义势力必须从西藏地区撤离。至于经济领域，印度与中国在西藏地区的商贸关系应与两国在孟买地区的商贸关系保持一致。周恩来本来希望将中央政府与西藏地方政府谈判的“十项条件”待西藏代表团到北京后告诉印度大使。对此，毛泽东主席表示，周恩来的谈话是正确的，但对于“十项条件”不要发表，也不要交给印度大使。

另一方面，在美国的插手下，印度政府的西藏政策并未走向明朗，试图通过外交手段干涉中国对西藏的主权，进而维护其在西藏的特权。1950年9月左右，美国国务院也想通过印度来干涉中国的西藏政策，他们与印度政府协商，准备通过美国驻新德里或加尔各答的外交机构在拉萨和华盛顿之间建立一条通信线路。1950年10月，中国驻印度大使馆参赞申健与印度外交部次长梅农（Krishna Menon）进行了谈话，印方表示如果中国军队进入西藏属实，那么印度政府会深表遗憾。申健着重指出，印方报纸上频繁使用中国“侵略”西藏的表述极为不妥，而印度政府亦采用此类不当表述，这更是严重的错误。毛泽东对于此事亦作出了批示，认为申健的回应“很正确”，甚至建议“态度还应强硬一点”，明确指出中国人民解放军必须进驻西藏全境，不受西藏地方政府是否愿意进行谈判以及谈判结果的影响，任何外部势力均无权干涉。

昌都战役的胜利为和平解放西藏奠定了基础，然而印度政府连续向中国政府递交三封备忘录和外交照会，谴责人民解放军进军西藏。1950年11月1日，印度大使交来“印度共和国政府关于西藏问题的照会”，企图阻挠解放军进入西藏，照会称，中国军队进入西藏的决定“对我们是最为惊异和遗憾的”“和平谈判就难于与此同时进行”。对于印度政府的无理阻挠，中方特意在1950年11月16日向印度发出关于“西藏问题”的照会，强调解放军进入西藏是解放西藏人民、保卫中国边疆的神圣任务，中方很早就希望滞留在印度的西藏代表团尽快来京商议；中央曾先后数次向西藏代表团发出邀请来京进行和平谈判，然而西藏代表团却置若罔闻，迟迟不离开印度，虽然中方没有直接挑明这是印度政府的支持，但却指出了西藏代表团滞留于印度是受到了“外界的唆使”。中方强调了中印两国在西藏的文化、商业及外交关系领域，应通过正常外交渠道寻求适当的互惠性解决方案。 11月17日，《人民日报》专门针对印度刊发社论，题为《中国人民解放西藏是不容干涉的》。

与此同时，西藏分裂势力寄希望于国际干预力量。1950年10月31日，印度政府指令其驻拉萨代表向西藏噶厦提出建议，即由噶厦直接向联合国提出上诉，以获取援助。同年11月11日，居住在印度噶伦堡的西藏噶厦孜本夏格巴以噶厦的名义向联合国提出申请，抗议解放军进入西藏。15日，在美国的唆使下，从未关注过西藏事务的萨尔瓦多也在联合国提出“西藏议案”，抗议“中国军队进入西藏”，但印度政府考虑到种种原因，并未支持该议案。尽管西藏分裂主义势力向联合国寻求支持未果，但其仍旧沉迷于依靠外国干涉的妄想之中。1951年1月2日，十四世达赖移居亚东，意在观望中央的同时，向外国势力寻求援助，伺机潜逃至国外。在这一背景下，周恩来总理于3月21日与潘尼迦进行对话，明确阐述了中国人民解放军进驻西藏是必要之举，并强调了达赖是否选择前往印度将对中印双边关系产生重要影响。同时，印度对于达赖前往印度的态度对西藏和平解放的进程同样具有显著影响。对此，印度官方一面表示其不支持达赖离开西藏，并劝阻其赴印度；一面又说如若达赖决定前往，其将遵循国际惯例，为之提供庇护。故此，西藏地方政府在权衡利弊之后，决定正式派遣代表赴京谈判。1951年4月，西藏派遣以阿沛·阿旺晋美作为全权代表的代表团启程前往北京，与中央政府进行和平谈判。双方历经近30日的磋商，于5月23日签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》），宣告西藏的和平解放。根据协议第二条规定，西藏地方政府积极协助人民解放军驻藏部队进藏。10月26日中国人民解放军进驻拉萨，并于年底进驻察隅、日喀则、黑河、山南、林芝、江孜、阿里各地，完成了以和平方式解放西藏的历史使命。

西藏和平解放后，中国政府着手废除印度继承的英帝在西藏地区所攫取的特权。1952年2月11日，印度向中国提交《关于在西藏利益现状》的备忘录，公开罗列“由于惯例和协定而产生”的7项权益。6月14日，周恩来在与印度大使潘尼迦的会谈中明确指出，新中国废止了帝国主义通过不平等条约在旧中国所取得的一切特权，而中印两国在西藏地区的现状关系，实为殖民遗留问题，新兴的印度政府对此并无继承责任。周恩来进一步强调，两国必须确立的首要原则是中印两国政府通过协商机制重新确立在西藏地区的双边关系，然而这一过程并非一蹴而就。基于此，他提出具体建议，主张将印度此前在拉萨设立的代表团升级为印度驻拉萨总领事馆，与之相对，中方亦应在印度孟买设置总领事馆。 6月23日，印度代办高尔向周恩来转述，称印度政府赞同中方关于两国互设总领事馆的建议。9月15日，印度驻拉萨总领事馆开馆，次年1月，中国驻孟买总领事馆开馆。

然而，中印两国间仍存在诸多未解决的问题，且矛盾持续涌现。1953年8月，印度方面向中方提出关于江孜、亚东两处武装卫队轮换驻防的诉求，同时请求驻锡金甘托克之政治代表入藏“视察”驿站。随后，又就印度商队携带发报机进藏被中国边防站检查封存之事与中方展开交涉。针对印方提出的问题，中国政府相继作出答复。首先，针对武装卫队换防问题，中方明确指出，此问题关涉中国独立自由及领土主权之完整。若印方提议撤退其驻扎于西藏地区的军事力量，作为处理中印在藏关系问题的关键步骤，中方对此是欢迎的。然而，中国政府对于换防方案持审慎态度。其次，关于视察驿站事宜，可准许印度驻甘托克的政治代表来藏。鉴于驿站问题尚未得到妥善解决，仅可将之视为一种临时性措施，而非对过往惯例的继承。最后，有关印度商队无线电收发报机被封存一事，理应依据中国法令实施没收。但鉴于中印两国关系之考量，中国边防检查站采取了临时封存措施，并将在印度商队离境时予以归还。

自1953年12月起，中印政府就两国在藏之双边关系展开磋商。最终于次年4月29日，签订总理联合声明，周恩来在德里滞留的3天时间内，参加了印方举行的招待会，就《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》（以下简称“西藏协定”）的签署专门致电尼赫鲁，表示这是中印两国基于和平共处五项原则而缔结的协定,“使两国在中国西藏地方的关系在新的基础上重新建立起来”。同时，中国外交部副部长章汉夫与印度驻华大使赖嘉文（N.Raghavan）互换照会，其中规定“印度政府愉快地同意撤退其在中国西藏地方的武装卫队；并愉快地同意将印度政府在中国西藏地方的全部驿站和邮政、电报及电话等企业以及其全部设备交给中国政府，其具体办法将由双方继续在北京商谈；其他事项包括：解决双方商人和商务代理处房屋问题的便利、双方政府设立常设的商务代理处、商人和香客来往的便利以及进行正常贸易的便利等。”  依据西藏协定以及外交照会内容，两国官员于1954年12月10日至1955年3月3日期间，对“邮政、电报、电话等企业及其设备、驿站及其设备和商定驿站设备价格等”进行清查与评估。中国政府已于1955年3月31日全额支付印币316828卢比，并于4月1日在拉萨举行了正式的交接仪式。1954年，印度撤退其在江孜、亚东驻扎的武装卫队，并撤离在亚东下司马镇南头非法设立的检查站，标志着印度在中国西藏殖民势力的彻底终结。

除印度外，中国同尼泊尔于1956年9月20日签订了《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》，其中明确此前所有涉及中国与尼泊尔之间的条约及文件，包括与中国西藏地方相关的，均应立即予以废止。1957年3月21日，尼泊尔撤出江孜、拉萨及日喀则的武装卫队，后于1959年1月正式撤销尼泊尔驻江孜商务代表处。至此，中国政府收回了印、尼两国在西藏地方享有的各项特权。

由此可见，驱除在藏殖民遗产是新中国坚定维护国家统一、重构西藏主权秩序进程中不可或缺的关键环节。从国家主权维度来看，这有力地宣告了新中国对西藏地方行使完全主权，将西藏所有涉外事务全面纳入中央政府统一管辖之下，从根本上消除了外部势力妄图干涉中国西藏事务的可能性。在国际关系范畴内，中国与南亚周边国家秉持平等互利的原则，不仅重塑了双边睦邻友好关系，为两国在政治、经济、文化等诸多领域的合作与交流奠定了基础，亦为南亚区域和平与稳定贡献了积极力量。此外，就西藏自身发展而言，此为西藏后续的社会改革与发展扫清了外部障碍，俾使西藏得以集中资源和精力进行社会改革，推动西藏社会经济建设，提高当地人民的生活水平。

二、涉藏边界安全的解决与努力

西藏地处我国西南边陲，与印度、尼泊尔、不丹等南亚国家接壤，战略地位极其重要。1965年，我国在西藏实行民族区域自治制度，保障藏族等各民族权益，同时加强边防建设，有效遏制外部势力渗透，确保国家领土完整和边境安全。从历史纵深看，中印边界争端是我国与南亚邻国边界问题的核心。印度独立后，尼赫鲁政府全盘继承了英国殖民遗产，并将西藏作为防范中国势力南下的“缓冲区”，企图通过外交照会与军事部署维持对西藏的影响力。

对此，中央在西藏和平解放初期始终采取审慎策略。在十八军主力进入西藏边境地区之前，考虑到边防力量的薄弱，中央对于在西藏边境地区涉及南亚的不稳定因素态度非常谨慎，采用了“静”的姿态。例如1951年夏季，印度、尼泊尔一些商人来到西藏普兰宗，携带有部分武器，并且恶意操纵市场、哄抬物价，还有来自南亚的部分宗教人士，在普兰以北山湖地区进行非法传教，侵犯我国主权。中央特意通知新疆军区进藏先遣支队支队长安志明，要求“西藏地方一切涉及外交的事情是极其复杂的，必须等待我西南解放军进入拉萨，到达边疆，建立了军政委员会以后，才能开始处理”  。毋庸置疑，彼时中方采取“静”的姿态，绝非消极无为的放任之举，亦非对国家主权的妥协退让，而是基于边防力量处于真空状态的现实考量，所施行的风险规避举措。此举一方面意在防范因中央管控力量不足致使西藏地方政治局势失序，进而引发局部冲突乃至外交争端；另一方面则是避免被外部势力利用，继而干扰西藏和平解放进程，对新生中国政权在西藏地方的权威构建成效造成负面影响。同时，这亦为后续实现西藏地方国家主权的完整与统一积蓄力量。

1954年与印度签署的中华人民共和国、印度共和国“西藏协定”中首次正式提出了“和平共处五项原则”。同年6月26日，周恩来总理在尼赫鲁举行的欢迎国宴上致辞，再次赞赏中印两国签署的协定，认为该协定是“国际间以协商方式解决西藏问题的一个良好范例”  。尼赫鲁亦对此表示：“这些原则如能在更广泛的范围内被承认，那么对战争的恐惧就可以消失，而合作的精神就可以发展。”  周恩来在离开德里时，又发表“中印会谈有助于巩固亚洲及世界的和平”声明。10月，尼赫鲁访问中国，周恩来在欢迎会上再次强调了这个协定的重要性，并且高度评价了印度在科伦坡会议上的姿态，对其在印度支那和平问题上的贡献表示赞赏。尼赫鲁回国后不久，中国政府特意向印度赠送中国珍稀动物梅花鹿、丹顶鹤、金鱼等，以回赠印度给中国儿童的“阿萨”大象。1955年，毛泽东同印度尼西亚总理阿里进行了“和平为上”的谈话，其中提到了中印关系和“西藏问题”。毛泽东说：“我们要相互帮助，解决一些可能解决的困难问题……消除存在于我们之间的不了解和障碍，增加互相的了解。例如，中国与印度之间过去有一个西藏问题。”  7月30日，周恩来在第一届全国人民代表大会第二次全体会议上，对我国的外交政策进行了总结，其中谈到中印关系，表示中国同印度、缅甸和印度尼西亚的关系已经成为“世界上不同社会制度的国家和平共处的范例”  。

然而，在处理两国边界争端问题特别是在涉及“西藏问题”时，印度始终秉持双重立场。一方面，印度表面上承认西藏是中国不可分割的一部分，并在处理西藏问题中展现积极友好的姿态。1956年，尼赫鲁与周恩来在谈及“西藏问题”时，印方明确表示承认西藏是中国领土的一部分，印度一贯尊重中国对西藏的主权，并强调印度政府对西藏的态度仅为宗教层面的联系，不存在政治方面的意图。周恩来回应称，中国积极提倡与印度及东南亚诸佛教国家深化宗教交流与联系，同时坚决抵制任何以宗教为幌子实则进行政治活动的行为。但是另一方面，印度的实际行动却与其说辞相悖，不断采取侵占西藏领土的扩张行径。1954—1958年间，印方非法侵占了中国达巴宗所属乌热、香扎、拉不底，扎布拉宗的波林三多，什普奇山口以及中国扎锡岗管辖的巨哇、曲惹。1958年12月14日，尼赫鲁更是在致周恩来的信函中明确表态：“印度的这些大片土地（中国地图标明是属于中国的）只能是属于印度的，这是毫无疑问的，而且对这些不存在争端。”

自1961年起，印度推行“前进政策”，旨在通过军事存在固化其边界，先后在东西两端边界线上采取了一系列军事扩张行动，对中国实际控制区域造成了严重挤压。1962年10月20日，印度无视中方的多次照会，在中印边界全线对中国发动大规模武装侵犯，迫使中国发起自卫反击作战。中方再次重申，中国政府始终坚持以和平协商的途径解决中印边界问题，但该提议屡次遭到印度政府的拒绝。面对印度侵略军经长期谋划后发动的全面进攻，中国方面别无选择，唯有采取坚决的反击行动，以收复被印度军队非法侵占的领土。印度政府需对由此引发的全部严重后果承担责任。10月22日，中方正式宣布，我国边防部队在自卫反击战中不再受非法“麦克马洪线”的限制，以此防范印度军队的再度入侵。中国边防部队成功收复了印军侵占的东段中国领土，清除了印军在中印边界西段传统习惯线中国一侧建立的部分据点，并于10月24日再次向印方发布声明，提议停止边境冲突、重启和平谈判、解决中印边界问题的三项建议。印度政府再度驳回中国的建议，并要求将中印边界恢复至1962年9月8日之前的状态。同时，印度国会通过了所谓“把中国侵略者从印度土地上赶出去”的决议案，并宣布全国进入“紧急状态”，大量印度军队与美国军火被运送至中印边界地区。

11月14日至16日，印军在中印边界全线发起了新一轮进攻。面对印度的再次入侵，中国边防部队再次被迫实施反击。此间，周恩来针对中印边界问题向亚非国家领导人解释称：“中国在中印边境冲突中被迫自卫还击，也仍然是为了促进中印边界问题的和平解决。”  此外，周总理详尽地向各国领导人解释了中印在东、中、西段边界线上不存在印度所述之争议，即在东段，传统习惯线以北地区，包括西藏地方所属的门隅、珞瑜、下察隅三个部分，自古以来均属于中国行政管辖范围；在中段，传统习惯线以东的各个地方，历史上一直是中国的固有领土，该地区的居民均为藏族，长期受西藏地方政府的行政管辖；在西段，传统习惯线以东和以北的新疆阿克萨钦地区和西藏阿里地区亦历来都是中国领土。截至11月20日，西藏、新疆边防部队成功挫败了印度军队在东段和西段的全面攻势，逼近传统习惯线。为再次明确中方所主张的“以战促和”的坚定立场，中国政府11月21日单方面宣布停火，主动撤军至1959年存在与中印双方之间的实际控制线，并声明：“在中国边防部队停火后撤过程中，如果印军继续进攻，停火后撤之后印军在东段重新推进到实际控制线，即非法的‘麦线’，在中段和西段继续留在实际控制线沿线不撤，甚或乘中国边防部队后撤20公里之机越过实际控制线，恢复其9月8日前的位置，中国保留进行自卫还击的权利，由此而产生的一切严重后果必须由印度政府承担全部责任。”

1963年3月4日，周恩来再次向尼赫鲁致信，建议双方稳定停火、脱离接触，以和平方式解决边界争端。信中表示若印度政府因考量其国内及国际政策，尚未作出双边会晤的决策，则中国政府亦将保持耐心，静待印方的决定。但是，该提议再度遭到印度方面的拒绝。3月17日，陈毅列举了中方为促进中印和平谈判解决边界问题所采取的一系列努力，重申中方坚持“在和平共处五项原则的基础上，通过谈判友好解决中印边界问题；在没有解决以前维持边界现状，避免武装冲突”，并再次强调中国政府愿意耐心等待印方同意开展“直接谈判”。为进一步展现中方的诚意，中国政府于4月10日至5月25日，分批释放所有被俘的印军官兵，并将在冲突中所缴获的物资归还给印度。12月，周恩来接待印度驻华使馆临时代办班纳吉时，明确表达了中国对于维护中印边界和平稳定的坚定立场，并强调了避免中印双边关系进一步恶化的必要性。双方应通过外交照会寻求共同点，以推动两国关系的改善。1968年年初，印度政府表达了改善与中华人民共和国关系的意愿。甘地总理在演说中明确表示愿意在相互尊重、互不侵略和干涉的基础上，寻求恢复两国之间的关系。此后，中印边界问题被暂时搁置，直至1976年恢复大使级外交关系，为两国后续对话创造了条件。

不同于中印之间的边界问题和历史遗留问题，中尼之间始终保持着友好与合作的关系。中尼两国在边界争议问题上的主要分歧在于珠穆朗玛峰的归属问题。1960年，周恩来在接待来访的尼泊尔首相柯伊拉腊时，阐述了中国对于珠峰的立场，认为珠峰不仅关乎两国人民的民族感情，更是民族精神的象征，其实际价值相对有限。因此，该问题可由两国总理直接协商解决。对于这一问题，毛泽东出于对两国人民情感层面考量，提出了“一国一半”的观点，并建议将山峰更名为“中尼友谊峰”，以彰显中国与尼泊尔之间的深情厚谊。  3月21日，中尼两国签署了《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于两国边界问题的协定》。4月26日，周恩来回访尼泊尔，双方再次就这一问题进行深入磋商。柯伊拉腊提出：珠峰“北边的山坡属于中国，南边的山坡属于尼泊尔，边界线划在山顶上，就我来说，是可以在这个基础上解决问题的。但是，我需要时间来教育人民，告诉他们，我们必须接受这样的安排。”  周恩来亦于4月28日在加德满都举行的记者招待会上，对尼方提出的两国边界穿越珠穆朗玛峰的划分方案表示赞同。 1961年秋，尼泊尔国王马亨德拉访华时，双方通过平等协商就珠穆朗玛峰主权归属问题达成一致，即边界线将峰顶南部划归尼方，北部归中方所有。任何人员从北坡攀登珠峰，须经中方批准并知会尼方；从南坡攀登则需取得尼方许可，并向中方通报。两国政府必须事先进行协商并达成一致，方可在珠穆朗玛峰顶以和平宗旨设立科学探测站点。10月5日，两国正式签订《中华人民共和国和尼泊尔王国边界条约》，中尼边界问题得以彻底解决。

至于解决与锡金、不丹之间的边界争议，始终与印度对锡金和不丹的控制存在不可分割的联系。首先是印度作为锡金的保护国，中锡两国边界早已正式划定，但是印方却公然越过边界侵犯中国领土，蓄意在中锡边境制造紧张局势。1958年9月，尼赫鲁访问不丹，途经乃堆拉山口时，中国官员特前往迎接。彼时印方在该山口的锡金一侧竖立了一块刻有“锡金西藏边界”等字样的水泥界碑，而中方则在中国界一侧插有中国国旗。由此可知，印方明确知晓中锡两国的边界位置。印度方面在1959年9月26日表示：1890年的条约对锡金和西藏之间的边界作出明确规定；这条界线于1895年进行了标定。由此可见，锡金同西藏地方的边界不存在任何争议。但自1960年起，印军多次越过乃堆拉山口，对中国领土进行了侵犯。1961年，针对印度政府对中方越界行为的指控，中国外交部重申了对既定边界的尊重，并明确指出没有任何中国武装人员跨越边界进入锡金地区。1963年6月4日，中方再次对印军侵犯乃堆拉山口的行为提出抗议，并特别指出：“令人愤慨的是，明明是印方自己在美国的支持下，恣意侵犯中国领土，它却在一九六三年三月二十九日的来照中又一次凭空捏造所谓中国军队在中锡边境进行‘侵略性的集结’的谎言。这种颠倒黑白的说法只能进一步暴露印方的意图，是存心在中印边境局势已经和缓的情况下，又在中锡边境制造紧张局势，进行反华宣传，挑拨中国和锡金的关系，以达到其不可告人的目的。”

无独有偶，印度亦将不丹纳入其保护范围，并介入中国与不丹之间关于边界问题的协商。1959年8月至11月期间，印度宣称不丹在西藏拥有“飞地”，即不丹在西藏亚东县帕里拥有房屋、地产，以及竹巴噶举教派在阿里地区普兰宗、札达宗的寺庙资产。然而，中国方面明确指出，这些地产和寺庙位于中国境内，属于西藏地方政府的管辖范围，不构成国际法意义上的领土飞地。印度此举表面上是以保护不丹为名，实则是对中国内政的干涉。由此可见，印度始终横亘在中国与不丹的正常交往之间。一方面，不丹政府因顾虑违反1949年签署的《不印友好条约》，在边界议题上避免绕过印度政府与中国展开对话；另一方面，中国坚持“不干涉内政”的外交政策，主张中不双方应直接进行双边谈判。中国政府强调，尽管中不边界在地图绘制上存在分歧，但边境地区“一直是安静的”状态。基于此，中国政府对不丹采取了延缓谈判的策略。

此外，1962年中印边界自卫反击战的爆发，加速了中国与巴基斯坦就新疆与巴控克什米尔接壤边界的谈判进程。1959年9月12日，尼赫鲁主张阿克赛钦地区处于印度版图范围之内，但关于该地区各部分的归属界定存在争议，即该地区尚未进行任何划界，无法明确哪一部分归属于印度，哪一部分归属于中国。然而，在26日尼赫鲁致周恩来的信函中，其声称：“阿克赛钦全部地区是处于印度境内。”  而后，更是在多次照会中，反复强调阿克赛钦地区全境属于印度领土范畴。鉴于此，中巴双方于1963年3月2日签署了《中华人民共和国和巴基斯坦政府关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》，解决了喀喇昆仑走廊和坎巨提地区的归属问题。该协定进一步遏制了印度将阿克赛钦纳入克什米尔争议范围的战略意图，确保了阿克赛钦这一连接新疆和西藏西部的唯一交通命脉的安全。

上述表明，中国在涉藏边界问题上所采取的一系列举措，在一定程度上促进了南亚地区局势的稳定，增进了中国与周边国家之间的相互信任，切实消除了贸易合作中存在的潜在阻碍。此诸外交成果如同在喜马拉雅山两侧架构起一座坚实的桥梁，为后续区域经济的协同发展提供了有力支撑。

三、跨越喜马拉雅山商贸的延续与突破

如前所述，尼赫鲁政府在当时对中印边境实施了积极扩张的战略，并试图通过一系列行动干预中国政府与南亚其他国家之间的正常交流合作，以构建其所谓的“大印度联邦”计划。加之冷战期间中国不仅遭受了来自美西方国家的多方面封锁，同时还承受着苏联方面施加的经济封锁以及援助撤回的压力。对此，中国政府将西藏作为面向南亚的战略前沿，采取灵活的外交策略，逐步突破了外部的封锁，构建中国与南亚诸国的区域合作。

20世纪50至60年代，中印两国的关系经历了“亲如兄弟”  到“兄弟阋墙”的转变。1954年4月29日，双方签订“西藏协定”，两国同意在指定地点相互设立商务代理处，即中国于印度的新德里、加尔各答、噶伦堡三处设立商务代理处，印度在西藏的亚东、江孜、噶大克三地设置商务代理处，并明确划定了西藏和印度之间的15个贸易市场，允许商人按传统习惯进行贸易活动，以发展西藏地方与印度之间的通商贸易。10月14日，两国正式签署首个贸易协定，同时双方还交换了两个照会，规定中国西藏地方所特别需要而在印度不能获得的某些中国产品，经印度运往西藏地方的手续，并一致同意有关中印贸易的某些具体问题，例如航运、保险等留待日后讨论。1957年5月25日，两国延长和修改了1954年贸易协定，次年5月中国各国营对外贸易公司与印度国营贸易公司签订卢比支付协议，进一步促进中印双边贸易的深化发展。然而，1962年中印边境自卫反击战爆发，印方单方面终止1954年“西藏协定”，并对西藏实施了全面的贸易封锁与禁运措施：一则自1962年起印度中断了对西藏的货物出口，一则关闭了在亚东、帕里及阿里地区的印度商业机构，进而引发边境贸易活动的停滞。其后，在相当长的一段时间内，两国边境地区基本未见任何贸易活动。

为打破印度在南亚对中国的封锁与冷战格局，中国采取了对内和对外两种措施：一方面中国政府加强了西藏与内地的经济联系；另一方面则通过对外援助的方式强化了中国与尼泊尔、斯里兰卡、巴基斯坦等国之间的经济合作，以消解印度所谓的“大印度联邦”计划，构建中国与南亚各国之间的区域协作。就尼泊尔方面而言，中国西藏与尼泊尔在边境贸易、基础设施建设等领域开展深度合作。1956年，中尼两国签署的《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》，率先开启了边境贸易领域的合作。同年10月7日，中尼关于外汇问题的换文中，明确规定“给予在中国西藏地方的尼泊尔商人以外汇方面的便利”  。第二年，周恩来在出席加德满都商会举办的招待会时，强调尼泊尔和中国西藏地方之间贸易可以根据中尼两国现有的协定进一步发展。在此基础上，1961年10月15日签订修建公路协定，即“为进一步发展两国之间的友好关系和经济往来，双方同意修建自中华人民共和国西藏地区至尼泊尔王国加德满都的公路”，并由中方向尼泊尔提供资金和技术方面的援助。1963年12月2日，尼泊尔王国全国评议会议长塔帕率团来华访问，毛泽东在上海会见了访问团全体成员。毛泽东同他们谈到了边界事务、修建尼泊尔通往西藏的公路以及国际关系等问题。关于边界，毛泽东说“我们两国签订了边界条约，也签订了友好条约。”关于中尼公路，毛泽东说“单靠老百姓修路速度太慢，应派工程兵团去加速修建。我们内地和拉萨还未通铁路，还要过几年以后，才能有通往拉萨的铁路，铁路到了拉萨，我们和你们交流物资就方便了。”  历时6年中尼公路建成，极大地缩短了中尼之间陆上运输时间，使西藏樟木口岸成为中尼贸易枢纽。与此同时，在1956年协定精神的基础上，两国于1966年5月2日正式缔结了《中华人民共和国政府和尼泊尔国王陛下政府关于中国西藏自治区和尼泊尔之间的通商、交通和其他有关问题的协定》，进一步细化了两国间贸易的合作内容：鼓励和支持中国西藏自治区和尼泊尔之间的贸易关系，同时促进双方边境地区传统小额贸易的发展，并明确要求相关地方当局应为从事以贸易为基础的正常小额贸易的邻国边民提供便利与保护。

此外，中国亦将与斯里兰卡和巴基斯坦之间的交流与合作纳入规划范围之内。1952年12月18日，中国与锡兰（斯里兰卡）尚未建交的情况下，双方便签订了为期5年的橡胶与大米贸易协定，使中国成功打破了美西方国家对我国的外交孤立。正如毛泽东于1962年在接见锡兰驻华大使佩雷拉时所言：“我们是两个友好的国家，两国人民友好，政府也友好，两国在经济贸易上交易也不少，你们是第一个突破禁运卖橡胶给我们的国家。”  1956年10月18日至29日，巴基斯坦总理苏拉瓦底应周恩来之邀来中国访问。在此期间，双方均表示“有必要发展商务的、文化的关系、友好往来”  。1963年1月5日，中国和巴基斯坦签署贸易协议，规定两国在贸易（包括航运）方面互相给予最惠国待遇，标志着两国从非正式贸易关系转向更为正式的、全面的经济合作。根据1963年确立的框架，中巴两国于1967年正式开启边境贸易，为双方边境地区的经贸互动提供了直接通道。此外，中国方面亦向巴基斯坦提供了基础设施建设方面的援助，其中最具代表性的项目为喀喇昆仑公路。20世纪60年代，巴基斯坦率先提出中国帮助他们在北部地区修筑公路的请求，中方旋即表示愿意提供支持。随后，两国于1966年3月18日正式签署了《关于修筑中巴公路的协议》，修筑从中国新疆喀什至巴基斯坦塔科特的公路。 20世纪70年代末喀喇昆仑公路建成，进一步强化了中国西南边疆的战略布局，尤其是西藏阿里地区通过新藏公路与该国际通道相连。这也从另一个侧面体现出，彼时中央政府对西藏及其周边地区发展的长远规划。

四、结 语

综上所述，以毛泽东为首的党中央第一代领导集体首先着手解决国内“西藏问题”，继而对外处理涉及“西藏问题”的边界争议，包括与印度、尼泊尔、不丹等国的边界问题。通过采取先内后外的策略，实现了西藏及其周边地区的稳定，为西藏地区的长期稳定与发展奠定了坚实的基础。在此过程中，中国坚持和平共处五项原则，与南亚邻国妥善协商，以和平方式解决边界争端，既维护了国家主权与领土完整，又营造了友好和睦的周边环境。在解决边界争议与稳定周边局势后，中国积极推动与南亚各国在经济、文化等领域的交流与合作，依托西藏独特的地理位置，搭建起区域交流合作的桥梁，开启了以西藏为前沿的战略破局新篇章。1965年西藏自治区成立，宪法赋予我国少数民族享有的区域自治权在西藏得以全面实现，为改革开放后西藏进一步融入国际发展大格局、实现自身的长远发展创造了前所未有的机遇。可以说，上述历史实践为当代西藏治理提供了三重镜鉴意义：其一，20世纪五六十年代在西藏治理中体现的南亚工作策略为改革开放以后西藏的稳定和发展奠定了坚实基础。这些实践的核心逻辑是基于“和平”和“平等”，通过维护国家主权，实现了安定的周边环境，奠定了周边命运共同体的构建前提；其二，20世纪五六十年代在西藏治理中体现的以经济合作破解地缘困局的战略智慧，是中国共产党在边疆治理中探索的独特智慧，这些经验对当前高质量建设“一带一路”以及区域合作、地缘安全和民心相通方面具有重要启示。其三，20世纪五六十年代面对强邻辐射与域外干涉带来的压力，我们形成了实现从被动防御向主动建构的范式转型。进入新时代，我国在南亚地区面临着印美合作所带来的诸多风险，党中央从战略高度层面着力深化多向互嵌的区域协作网络建设，将西藏打造成为推动南亚周边命运共同体建设的战略支点，进而化解周边局势的复杂性。正如首次中央周边工作会议所强调的，周边是实现发展繁荣的重要基础、维护国家安全的重点、运筹外交全局的首要、推动构建人类命运共同体的关键。当前，把做好周边工作与边疆治理相结合，才能实现西藏内外环境的持续和平稳定。

原文载于《中国藏学》2025年第3期

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