狄鸿旭：清代边疆治理中的理藩院

秦汉以来的中国历代王朝，均高度重视并致力实现广阔疆域下的边疆有效治理。历朝都设有机构或者官职负责民族和边疆有关事务，如秦设“典客”、汉设“大鸿胪”、隋唐设“鸿胪寺”等。但是，由中央设置专职机构，并向各地派员，同时统筹协调各方面关系，形成一套横纵一体的系统边疆治理机构和机制，则以清代的理藩院最为典型。理藩院初名“蒙古衙门”，崇德元年（1636年）设立，崇德三年（1638年）更名理藩院，光绪三十二年（1906年）改称理藩部。理藩院是清朝管理蒙古、新疆、青海、西藏等地边疆和民族事务的主要机构，并承担一定外交职责，在清代边疆治理中发挥了重要的历史作用。

如身使臂，贯通从中央到边疆基层的治理体系。清入关后，随着边疆事务拓展，理藩院的机构体系也逐渐完善。康熙初年，中央政府认为理藩院专管外藩事务，责任重大，将其由礼部所属，调整为“官制体统与六部相同”，“理藩院尚书衔名列于工部之后”，这就从中央层面使理藩院有了与“六部”的平等地位。理藩院设尚书、侍郎等职，分旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司六司，至乾隆二十七年成为定制。为便于协调各方处理边疆事务，常由“王公大学士兼理院事”。

同时，理藩院还设有蒙古翻译房、满档房、汉档房、唐古特学、托忒学、蒙古官学、俄罗斯馆、喇嘛印务处等专门办事机构，为中央政府面向边疆群体开展工作提供语言、文化等方面的支持保障，也有助于强化对重要领域和事务的管理。此外，理藩院在边疆地区还有大量派出机构或人员，掌管驿站、税收，参与处理边民贸易及交涉等事务。更为重要的是，理藩院兼理刑名，凡涉边疆地区的法律，由理藩院会同制定。在司法运作中，边疆地区重案要案或案情复杂的，可全案送理藩院审理，驻有理藩院司官的地方，则由司官会同当地审理。这就使得中央政府以理藩院为枢纽，织就了一张从中央到边疆卡伦、台站的机构体系，还为这一体系的运行和边疆的治理提供了切实充分的法律保障。

参赞戎机，参与中央政府涉及边疆的军政要务决策处置。清代将蒙古、西藏、新疆等地区同时纳入版图，在思想上突破宋代以来的华夷之辨，将“大一统”推进到更高水平，即雍正所称“塞外之一统始于元，而极盛于我朝”。因此，清代边疆的军政事务较为繁巨，这些事务的决策与执行都离不开理藩院。

顺治时期，理藩院大臣就已参与边政要务，如达赖喇嘛在觐见顺治帝过程中，迎接、会面乃至册封等重要礼仪，皆由礼部和理藩院共同完成，康熙对班禅的册封，也由理藩院负责。康乾时期，理藩院参与一系列国家军政大事。如“三藩之乱”爆发后，理藩院积极组织漠南蒙古各部兵力奔赴江西、陕西等地平乱。在察哈尔部布尔尼之变发生时，理藩院官员奔赴漠南蒙古各部各旗，调集兵力围剿叛军。康熙二十五年（1686年），喀尔喀蒙古土谢图汗部、札萨克图汗部发生冲突后，理藩院尚书阿喇尼亲往喀尔喀地区，令其“同归于好”。噶尔丹发动叛乱、喀尔喀蒙古各部率众南奔时，理藩院立即上奏康熙帝并负责安排喀尔喀蒙古各部生计。正是在理藩院安排组织下，通过“多伦会盟”，我国北部边疆很快出现了安定局面。理藩院也参与了平定漠西准噶尔蒙古部的全过程，并对平叛中有功官兵的提职和奖赏提出初步建议。

以文化人，承担面向边疆群体的礼仪文教等职能。“怀柔远人，协和万邦”是中华文化的治理智慧，通过对边疆各民族群体在礼仪文教方面的塑造与规范，不断实现并巩固边疆群体对中央政府的政治认同。

依清制，如漠南蒙古、喀尔喀蒙古、喇嘛僧侣、新疆伯克、西南土司等边疆地区的首领，皆按规则分班来京朝见皇帝，称为“年班”，其中所涉的各项礼仪、来去安排等均由理藩院负责。朝觐的王公向皇帝呈纳贡物，皇帝则给予隆重礼遇，如除夕设宴于保和殿，元宵设宴于正大光明殿，在中正殿、紫光阁等处安排的宴请等，皆由理藩院预备和奏请，木兰行围活动中随围王公的座次，也由理藩院负责安排。各级封号的边疆首领，皇帝要赏以各种绸缎和银两，即“燕馈”，年班或因事来京，中央政府赏给路程和食宿费用，称为“廪饩”。这些代表中央政府恩赏的礼仪，皆依爵位高低、情况不同而有所区别，也都由理藩院安排。理藩院还结合礼仪规范，拟定对边疆少数民族首领、贵族的适宜封爵，使其世代相袭。“兴黄教”是清朝治理蒙藏地区的“文治”形式，相关事务统于理藩院。其中包括登记造册喇嘛呼毕勒罕，主要涉及北京、西藏、青海和蒙古等地的转世活佛的认定。此外，喇嘛承袭国师、禅师、都纲等事，归理藩院承办，并会同礼部，办理请给敕印等事，僧纲、僧正由理藩院给予札付，部分喇嘛的年班、考核、升迁、调补以及奏请寺庙名号等，也由理藩院负责。“礼”是传统中国社会运行的核心准则，边疆地区首领对由理藩院主导所塑造的“礼仪”的接受，既是对其自身的引导教化，也意味着对中央政府的认可与情感接纳。

抚民绥边，协调推动边疆的经济社会事业建设。清朝为保障军需等，对蒙古西北等地的农业生产曾给予扶持。如康熙三十一年（1692年），理藩院遣员到漠北蒙古土谢图汗部，“指授膏腴之地，令其种植”。理藩院还多次派人到漠南蒙古地区“教之树艺，命给之牛、种”。农业在漠南蒙古地区的发展尤其明显，往日龙沙雁碛之区，逐渐变得“筑场纳稼，烟火相望”。漠南地区农作物品种丰富且产量较高，有些地区生产的粮食，除供本地区外，还可以运往北京和中原。在此基础上，蒙古各部商业贸易也随之发展起来。定期集市出现，商业集镇涌现。漠南、漠北、漠西各地商路上，呈现出商旅云集、贸易兴盛的繁荣局面。蒙古等地遇有荒年，中央政府即令扎萨克及各旗富户喇嘛人等设法救济，实力不足者，由地方报理藩院请旨遣官查勘，实施救助。如康熙年间苏尼特及四子部落遭遇雪灾，理藩院会同户部动支宣府归化城仓粟给予救济。理藩院还在边疆地区协助组织建立“常平仓”，贮积粮谷，以备赈济。乾隆三十六年（1771年），蒙古土尔扈特部在首领渥巴锡率领下，挣脱沙俄的残暴统治，从伏尔加河下游历尽艰辛回到祖国怀抱，也由理藩院遵照乾隆旨意，协调新疆、甘肃、陕西、宁夏、蒙古各地，提供大批物资，拨给牧地。此外，理藩院还负责一些边疆地区的户口人丁登记查核、驿站通行管理和保障等公共事务。

总之，清朝以理藩院为枢纽，将“大一统”的国家体制与“因俗而治”的理念相结合，将边疆地区更好地纳入国家政治体系，实现了长久有效的治理。透过历史不难发现，理藩院是清代为“大一统”提供政治保障的制度设计，也推动着传统中国的“大一统”迈向新高度。

（来源:《学习时报》2025年6月6日第8版，转载本文仅供读者交流使用，文章观点不代表本公众号观点）