方铁：论元明清三朝的边疆治理制度

中国传统边疆治理制度的内容十分丰富。广义的边疆治理制度，大致包括政治制度、行政区划制度、行政管理制度、法律制度、经济制度等方面的内容。其中，政治制度又可划分为元首制度、中央决策体制及其运行机制、中央行政体制及其运行机制、地方行政体制及其运行机制、监察制度、军事制度、人事管理制度等具体部分。狭义的边疆治理制度主要指政治统治制度。本文简要叙述元明清三朝狭义的边疆治理制度。

一、元朝的边疆治理制度

元朝实现较高水平的全国统一，并明确边疆地区与邻邦较清楚地分开，朝廷以不同的治策应对的天下格局。元朝治边有两个重要的特点，一是在全国推行行省制度，二是在全国边疆地区施行形式和内容有异的管理制度，尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意，成效也十分明显。

元朝的行省源自金朝的尚书省。金朝常遣重臣出镇诸路，或以宰相职权授予地方长官，称为“行省”。蒙古汗国沿用金制，地方有征伐之役，设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务，以后在各地设行中书省，逐渐演为常设的统治机构。除在京师周围地区设“腹里”直隶于中书省外，以元军分别占领和控制的若干军事镇戍区为基础，元朝在全国设江浙、云南、湖广、陕西、四川、甘肃、江西、辽阳、岭北、征东等十个行省，相当一部分行省位于边疆地区。行省辖区广阔，大部分行省包有现今二三个省的辖地，并做到上下结合、浑然一体，尽量避免中央与地方脱节的现象。元朝在中央设宣政院，掌管全国佛教事务并统辖吐蕃地区。朝廷在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司，宣慰司下设安抚司、招讨司与元帅府、万户府等机构，对吐蕃地区进行较深入的统治。元朝的行省制度和对吐蕃地区的行政管辖，为明清两朝所沿袭。 

元朝的行省制度大致有以下特点：一是代表中央政府分驭各地，因此具有地方最高官府与朝廷派出机构的双重性质。二是在职能和权力行使方面，具有替中央收权，同时兼为地方分留部分权力的性质，在行政、军事、司法方面表现得最为明显。三是权力大而不专，凡钱粮、军事、屯种、漕运诸要事，行省无不领之，对防止代表中央分驭各地使命被削弱，以及行省向地方割据势力演化有积极的意义。四是行省制度既非中原王朝的传统制度，也并非蒙古汗国的旧制，而兼有蒙古法与汉地监察传统的因素。行省制度实现了中央与地方权力组合较合理的结构，即以中央集权为主，适当添人为地方分权。通过行省制度，朝廷掌握了控制军队、官吏任用等方面的权力，又把一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。由于实行这一制度，朝廷可直接掌控及指挥行省，在处理行政、军事、财政、司法等具体事务方面，行省又享有很大的权力。元朝在边疆地区广为设治，统治较为全面和深入，并积极发展经济和开发资源，均取得明显的成效。前代的不少羁縻之地，到元代“皆赋役之，比于内地”，这些都与行省制度具有简洁、高效及易于操作的特点有关。

尼珠河大峡谷

元代以前，中原王朝的治边之策主要是“羁縻之治”。因受时代条件的限制，“羁縻之治”尚处于有效管理的初期阶段，施行中的随意性与不规范执行较为明显，同时少见基于南北部差异与不同时期的特点而出现的改变。如汉朝的边郡、唐朝的羁縻府州，均普遍施用于各地边陲，并无因地制宜的改变和具体明确的规定，重防御、轻开发是两朝治边共有的特点，在制度建设与监督保障等方面，也缺少应有的制度保证。蒙元面临新的天下格局，统治者也较少有“内华夏外夷狄”“守在四夷”一类的观念，行事崇尚简便易行。在元朝建立前20余年，蒙古军长途奔袭平定大理国，并在其地实行北部草原通行的万户制度，但云南地区动荡不止。富有统治经验的大臣赛典赤受命至云南建立行省。他进行调查后决定废止万户制度，试行任命当地“蛮夷”为朝廷官吏的制度。实行后因收效显著，乃在南部边疆地区普遍推行。

土官制度的主要内容，是朝廷任命土官为国家的正式官吏，虽可世袭，但不可随意废除。土官有正式的品秩，在待遇、权利与义务方面与内地官吏大致相同。同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构，广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。允许组织由一定级别土官管辖的土军。在行省的部署之下，土官及所管辖的土军负责地方治安，并参加屯田等开发活动，必要时土军可由朝廷调用。

土官制度的突出特点，是元朝将任用土官与设置统治机构相结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质，但纳入国家官吏系统管理。一定级别的土官可统领土军，加强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量，因此增强了国家军队的实力。元朝广泛任用边疆“蛮夷首领”为各级土官，对土官信任的程度，任命土官数量之多及予权之重均远超前代。凡“蛮夷”来降，朝廷视其势力大小，授其首领以不同的官职。以后若反叛，平定后可官复原职。甚至有多次反叛、多次复职的记载。南方“蛮夷”也不负期望，对元朝表现出难得的忠诚。上述特点对土官制度获得成功，起到十分重要的作用。土官制度与南部“蛮夷社会”的内在机理暗合。元朝通过委任其首领为国家官吏，授予他们利用土地、山林等资源的合法性，同时官府掌握收回其资源占有合法性的权力，有效减少了因首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象，大致实现了对地区资源相对合理的分配，因此对稳定地方社会起到积极作用。当然，蒙元统治者对此尚不可能有本质方面的深刻认识，但因土官制度施行后颇见成效，乃被认可并在南方边疆地区普遍推行。

另一方面，土官制度亦欠完善和改进。如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官，年久甚至许其世袭。另外，元朝对土官待之过宽，缺乏监督、处罚的规定与机制，也反映出土官制度仍欠完善。元代后期已出现土官权重势大，甚至割据一地的情形，但元朝并无有效的应对办法，至明代发展为严重的祸害。

土官制度还是“蛮夷”管理制度分向发展的肇始。北部草原的游牧民族逐水草游牧，其生态环境和资源相对单一，游牧民族的生产、生活方式有明显的同一性。缘于此，部落首领或官府掌握游牧人口，所具有的意义大于对土地资源的控制。北部草原通行的万户制度，即万户之下逐级设千夫长、百夫长，依据所辖人口多寡分级管理的制度，较适合当地的情形。因此，在以游牧生活为主的边疆地区，元代及其后的时期仍通行万户制度，并在各地演变为不同特点的管理制度。

乌兰察布风貌

二、明朝的边疆治理制度

太祖朱元璋及以后诸帝放弃元朝凭借边疆向外扩展的做法，继承汉唐“守在四夷”的治边之策。嘉靖二十二年，嘉靖皇帝说：帝王之政唯守在四夷，今朕欲求长治久安之术，无出于守之一策。此大致代表了明朝统治者的看法。朱元璋分封的诸子大都遣镇北方，前朝重北轻南的治边传统仍被明朝继承。漠北的蒙元后裔鞑靼、瓦剌诸部十分活跃，屡为明朝边害，在明代中期最为严重。正统十四年，瓦剌首领也先率大军南下，英宗率军亲征，在土木堡战役中遭到惨败，英宗被俘。瓦剌军队顺势打到北京城下。为防范“北虏”再次南下，明朝修建九边重镇，修缮长城并驻重兵，以强硬的军事手段应对北方游牧势力。

明朝对南部边疆也未放弃经营。朱元璋认为云南等地的“蛮夷”强悍难治，须镇之以重兵。乃将重兵守滇定为成法，并推广到其他的南方“蛮夷地区”。

明朝在边疆地区大量派驻军队，以卫所的形式驻守各地。卫所军士有军籍，允许携带家眷子女，军士世代相继为军户。军士中大部分参加屯田，小部分驻防。有征伐之事，将领受命到指定卫所领兵，事毕军队回归原地。在南部边疆各省，郡县、卫所互为表里，施政则相辅相制。安置在未设府州县地区的卫所，则管辖民户兼理民政。明中叶后卫所屯田多被军官侵占，军士破产流亡，卫所制度走向衰亡。 

边疆地区受卫所管辖的军士人口数量庞大。卫所主要安置在农业地区及形胜险要之处，遂形成大规模的军事性质的移民浪潮，推动了卫所地区社会的发展。明代后期，农业地区的发展水平与社会面貌接近内地，并形成一些较大规模的城市。在设置卫所以外“蛮夷”聚居的边远地区，明朝普遍推行土司制度，总体上实行卫所与土司结合统治的双轨制。农业地区由于广设卫所进步很快，土司地区则听任土司施治，致使土司地区的发展长期滞后，明朝经营西南边疆主要重视农业地区，导致农业地区与边疆僻地的差距持续扩大，相关的矛盾由此产生。今川西南和滇东北一带，经元朝的努力经营发展颇为可观。明朝在上述地区推行土司制度，并将其地隶于四川省管辖。这些地区距四川省治成都较远，官府“不过岁输贡赋，示以羁縻”。上述地区乃被“蛮夷”势力控制，“焚烧劫掠，习以为恒”。到清雍正朝施行改土归流，才有效解决了违法“蛮夷”割据上述地区的问题。

土司制度由元朝的土官制度发展而来，制度的内容较土官制度完善，实行的范围也更广泛。明朝统治的时间较长，同时重视对政治制度进行改革和补充。以元朝所设行省为基础，明朝将省级政区分为承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，分管一省的行政、司法和用兵之权，有效地加强了中央与地方的联系。相比元朝，明朝的各项制度不仅缜密细致，还体现出相互制衡的特点，土司制度也是如此。

明代中期西南边疆动乱频发，还与土司制度自身存在软肋有关。《明史·土司传》说土司“必假我爵禄，宠之以名号，乃易为统摄，故奔走唯命”，若朝廷调遣繁多，则“急而生变，恃功怙过，侵扰益深”。除朝廷征调导致反抗外，土司因获得朝廷的保护，并逐渐掌握与官府打交道的方法，平时借多征税收而自肥，条件具备时则逐渐坐大，甚至凭借掌握的土军分裂割据。明代中期云南麓川土司思氏反叛，明朝三次出动大军镇压。其后川黔地区的土司奢崇明、安邦彦又发动大规模叛乱，均与上述原因有关。而朝廷对此缺乏警惕，也缺少积极有效的对策，反映出明朝的边疆治理制度存在明显弊端。