陶仆：边疆治理与区域经济协同发展机制研究——基于西藏“固边兴边富民”战略视角

【作者简介】陶仆，中共西藏自治区委员会党校（西藏自治区行政学院）科研部副主任，研究方向：区域经济。

【摘要】在国家安全格局重塑、区域协调发展深入推进和西藏现代化建设持续提速的背景下，“固边兴边富民”已成为统筹边疆治理、经济发展与民生改善的重要战略抓手。现有研究多从政策阐释、边疆安全或民族地区发展等单一维度展开，对西藏边疆治理与区域经济协同发展的经验事实支撑不足，尤其缺少基于连续统计数据的综合分析。本文以西藏自治区2021—2025年国民经济和社会发展统计公报、自治区政府工作报告、边境地区基础设施公开资料和相关法规政策为依据，以连续官方数据为基础，强化西藏边疆治理研究的实证支撑，并从“问题—机制—路径”的逻辑链条出发，对“固边兴边富民”战略的落地实施提供具有针对性的分析框架和对策参考。构建“边疆治理—要素集聚—产业发展—区域协同—民生改善”的分析框架，对西藏“固边兴边富民”战略下边疆治理与区域经济协同发展的现实基础、运行机制、突出问题及优化路径进行系统研究。

【文章来源】《西藏发展论坛》2026年第四期。

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一、引言

边疆地区是国家安全屏障、生态安全屏障、民族团结前沿和对外开放通道的叠加空间。对于西藏而言，边疆治理不是单一的边防问题，也不是单纯的发展问题，而是在国家统一、安全稳定、民生改善与现代化建设多重目标交汇下形成的综合性治理命题。随着新时代党的治藏方略不断深入落实，西藏被置于“稳定、发展、生态、强边”四件大事统筹推进的战略框架之中，边境地区的治理效能、人口稳定、产业基础与公共服务能力，越来越成为衡量区域高质量发展和长治久安成效的重要维度。“固边兴边富民”战略，实际上就是把国家安全逻辑、区域发展逻辑、民生建设逻辑聚合在一起。它并不只是“守住边境”，而是在加强边境设施建设、增强边境特色产业实力、增强边民收入、改善边民生活条件和边境基层治理能力等方面下功夫，真正把边境地区从“有人守边”变为“有人愿意守、愿意留在边疆、共享边疆发展成果”的内生性长远观念来考虑。而且随着《西藏自治区国家固边兴边富民行动示范区创建条例》于2026年1月1日开始施行，“西藏固边、兴边、富民”的制度基础更加牢固，边疆的治理不仅始于政策动员，而且向着法治化、制度化、长期化转型。

本文围绕西藏“固边兴边富民”战略展开研究，尝试回答三个核心问题：第一，2021—2025年西藏边疆治理与区域经济协同发展取得了哪些可观测的现实成效；第二，在既有成效基础上，当前制约西藏边疆治理与区域经济协同发展的关键瓶颈是什么；第三，为进一步激发“固边兴边富民”战略效能，在实践中应该通过何种机制推动治理效能、产业发展与民生改善相互耦合；第四，未来应如何提出更具针对性和可执行性的优化方案。围绕上述问题，本文构建“边疆治理—要素集聚—产业发展—区域协同—民生改善”的分析框架，并通过描述性实证分析与问题诊断相结合，力求增强研究的现实解释力与政策建议的可操作性。

二、西藏边疆治理与区域经济协同发展的实证分析

从总体来看，2021—2025年西藏GDP由2080.17亿元增至3031.89亿元，经济总量持续扩大；全体居民人均可支配收入由24950元增至33600元，农村居民收入增速持续快于城镇居民，共同富裕导向更加明显；边境地区道路、电力、教育等基础设施覆盖率明显提升，治理承载能力和基本公共服务供给能力显著增强。

（一）经济总量持续扩张，区域发展基础不断夯实

2021—2025年，西藏GDP从2080.17亿元增长到3031.89亿元，4年累计增量951.72亿元，名义增量较为显著。从增长速度看，按复合增速测算，2021—2025年GDP年均约增长9.9%，也可以反映在当前高基数持续抬升和受新冠肺炎疫情冲击的背景下，西藏依然具有较高的增长惯性。特别是2023年以后，西藏投资、消费和特色产业恢复较好，经济增速均有提升，说明西藏经济在“十四五”后期呈现出恢复性增强与结构加速优化并行的趋势。

表1 2021—2025年西藏经济与民生核心指标

进一步看，人均GDP从2021年的56831元提高到2025年的81502元，增加率为43.4％。这说明西藏经济的扩大并非单纯的规模扩张，而是一定程度上实现了经济总量和人均水平的同步提高。西藏经济规模和人均生活水平提高了，高原边境地区的基础设施建设和公共服务供给、产业发展可以有更加坚实的财力物力基础，也说明边疆的治理稳定正在转化为经济持续发展的动力和后劲。

（二）居民收入持续增长，富民成效逐步显现

收入变化体现“富民”成效。从图1的2021—2025年的数据看，西藏全体居民人均可支配收入由24950元增长到33600元，四年增加8650元，年均复合增速约7.7%。其中，城镇居民人均可支配收入由46503元增至58794元，年均复合增速约6.0%；农村居民人均可支配收入由16935元增至23184元，年均复合增速约8.2%，明显快于城镇居民。

农村居民收入增速快于城镇居民，这个意义也有两层：其一是表明西藏边境、农牧区等惠民利农的政策措施真正地转化为农民的收入，边境小康村建设、农牧业扶持、转移就业、边民补助等都收到了较好效果；其二是表明西藏共同富裕、缩小城镇乡村之间收入差距取得了一定成效。以城乡收入倍数计算，2021年城镇人均收入已相当于农村人均收入的2.75倍，而到2025年相当于2.54倍，差距在收窄。虽然差距仍然存在，但已经沿着改善方向发展。

图1 2021—2025年西藏居民收入变化

（三）产业结构持续优化，协同发展内生动力增强

从产业结构看，2025年西藏第一产业增加值为283.51亿元，第二产业增加值为1156.24亿元，第三产业增加值为1592.14亿元，三次产业比重分别为9.4%、38.1%和52.5%。与上年相比，第一产业比重提高0.2个百分点，第二产业提高1.6个百分点，第三产业下降1.8个百分点。结构变化说明，西藏经济已不再单纯依赖传统服务业支撑，工业、建筑业、清洁能源等第二产业的带动作用有所增强，这为边疆地区产业“兴边”提供了强力支撑。

需要指出的是，第二产业比重上升并不意味着可以忽视第三产业，而是提示我们：边疆地区在基础设施建设、能源开发、口岸物流和加工配套方面仍具有较大潜力。若能进一步将特色农牧业、清洁能源、边贸物流和文旅产业通过链式方式连接起来，西藏的产业结构优化将更有利于边境地区形成长期稳定的造血能力。

（四）边境基础设施和公共服务水平明显提升

边疆治理和区域经济发展一个共同的前提就是边境地区的基础设施和基本公共服务水平。公开资料显示，西藏已建设624个边境小康村，边境人口增长10.5%，边防公路通车里程增长3.7倍，边境地区的承载能力特别是人口承载与治理承载得到很大提高。2024年自治区人代会公开信息显示2023年边境乡、边境村硬化路通达率分别达到97%、87%，建制村用电通达率达到96%，建制村幼儿园进校率达到96.5%。这说明西藏边境现在已经慢慢摆脱了“交通不便、用电困难、教育不发达”的藩篱。

表2西藏边境地区基础设施与公共服务主要指标

从治理的含义看，基础设施和公共服务改善具有明显的外部效应。道路通达水平提升显著提高了要素流动效率与公共服务可及性，电和通讯改善有利于产业发展、数字治理，发展教育和学前类服务有助于边民长期留边、固边；也就是说，改善基础设施本身不仅是边疆治理的惠民工程，更是“底盘工程”。

（五）边疆治理与区域发展的协同性不断增强

综上可以发现，西藏边疆治理和区域经济发展之间的关系已经较为明显地为协同关系，即安全稳定使得投资、政策不断投入预期会较好，基础设施改善使得各地都能够承载并壮大产业，居民收入的增加又会让边民的获得感不断提升和留边的愿望加强。换言之，西藏“固边、兴边、富民”的真实成效不会仅仅是局限在一个指标层面，而是发生在经济增长、收入增加、基础设施改善和制度完善的一个共同转变上。当然，这种协同状态尚未完全转化为较稳定的优势。某些边境地区的基础设施改善很突出，但产业关联不强、平台作用欠缺、人和人才的吸引能力不强，说明“治理投入”转移为“发展动能”还有非常大的空间。

三、当前存在的突出问题及其成因分析

尽管西藏“固边兴边富民”战略已经取得明显成效，但从边疆治理与区域经济协同发展的长周期要求看，当前仍存在若干深层次问题。边境地区仍面临产业“有点无链”、口岸“有通道弱枢纽”、人口与人才“留不稳聚不强”、公共服务“总体改善但均衡不足”等结构性约束。这些问题并非零散现象，而是相互关联、相互影响的结构性约束。

（一）产业发展仍存在“有点无链”，边境地区造血能力不足

西藏边境地区一些特色产业门类不算少，如高原农牧业、旅游、边境贸易、新能源等都具有一定基础，但较多产业基础都还停留在开发资源、初级供给层面，还不属于完整产业链条。比如农牧业这个产业门类，部分地区优质畜产品、青稞产品、特色农产品发展条件不错，也有不到位的精深加工、冷链仓储、品牌营销和消费市场外联，但农牧业产业收益大都在前端原料方面。旅游产业也存在“一有二无”的状况，即有资源、有停留时间短、有消费层次浅的问题，缺少可以增加旅游停留时间、放大文化旅游内涵、提升旅游价值的衍生功能业态。

产业链条偏短直接导致两个后果：一是就业吸纳能力不足。没有加工、物流、电商、服务等后续环节，产业对本地劳动力尤其是青年劳动力的吸附力就会减弱；二是财政和居民收入增长的持续性不足。边境地区即便拥有资源禀赋，也难以将其真正转化为长期竞争优势。造成这一问题的深层原因在于：龙头企业偏少，市场半径有限，交通物流成本相对较高，区域之间存在一定程度的重复建设，产业组织方式仍偏碎片化。

（二）人口与人才集聚能力偏弱，发展后劲受到约束

边疆地区的发展最终归根结底还是为了“人”。近年西藏边境地区有关条件改善和政策优惠使当地人口总体稳定下来，但总的来说，人口和人才的存在力不够强。一些边境县和一些高海拔的边境地区，自然条件艰苦、生产生活成本高，好岗位少，相关领域专业人才缺乏，引不进、留不下的现象比较普遍。教育、医疗、交通和住房等公共服务虽日渐改善，但与中心城市比仍有一定差距，一些青年人力资源和专业人才想往中心城镇流动。

人口与人才吸附能力不足会形成明显的循环困境：人口少导致市场规模有限，市场小又削弱产业投资意愿；专业人才不足导致公共服务质量难以进一步提升，公共服务薄弱又反过来削弱人口留驻意愿。若这一循环不能打破，边境地区即使基础设施逐步改善，也可能出现“项目建起来了、产业却做不强”的局面。

（三）口岸与通道优势尚未充分转化为开放型经济优势

西藏区位特殊，边境线长，口岸和边贸平台在理论上具有较强的发展潜力。但从现实看，一些口岸仍主要承担通道功能，综合枢纽能力不强，贸易、加工、仓储、物流、服务等要素尚未形成系统集聚。边民互市、跨境物流和口岸贸易虽然不断推进，但与腹地市场、中心城市、产业园区的衔接仍然偏弱，开放平台的辐射带动效应尚未充分释放。

口岸平台功能不强，既有自然环境和通关环境因素，也有靠边不靠内的产业布局和政策衔接的因素。口岸附近缺乏加工企业、仓储业、冷链物流、专业化的服务能力、数字通关的能力，边贸的增长无法转变为县域增长；中心城市与口岸之间缺乏有效的产业分工和协作机制，口岸的优势也难以被腹地经济有效吸收。因此，西藏现阶段存在的问题不是“有没有口岸”问题，而是“能不能把通道变成枢纽，把枢纽变成平台，把平台变成增长极”的问题。

（四）公共服务总体改善但区域均衡性仍不足

同时从基础设施和民生上也可见，西藏边境地区上学、用电、道路条件等有了很大改善，“总体提升”并不等于“均衡到位”，边境地区内部差别依旧存在，特别是高海拔、偏远、分散的边境地区在教育、医疗、养老、应急救灾和社会救助等公共民生问题还存在供给不足、成本高、人员支撑难等问题。这种不均衡性造成的影响：第一，公共服务差距影响到部分地区吸引人口、留住人口的问题；第二，它还将影响人民群众的获得感。

（五）数字治理和基层治理现代化水平仍需进一步提高

边疆治理现代化不仅需要传统力量的投入，也越来越需要数字治理能力和基层治理协同能力。西藏近年来边境治理、网格化服务、数字支持和基础设施建设成效显著，但如今从长效治理的要求来看，边境地区在数据汇集、智能研判、预警应急、协同调度、精准投放等方面还有提升空间。特别是对交通不便区域而言，数据汇集、信息共享、部门协同运转还不顺畅，治理手段不够主动。“数字赋能”短板不补齐，一方面加大了治理成本，另一方面有损于精准投放的‘分辨率’，如对边境地区人口变化、重大项目选址、公共服务需求、风险点等没有动态监测，就难以实现更为精细的治理和发展联动。

表3西藏边疆治理与区域经济协同发展的主要问题及成因分析

四、“固边兴边富民”战略的作用机制分析

“固边兴边富民”战略之所以能够成为边疆治理与区域经济协同发展的核心抓手，关键在于它不是把安全、发展和民生分割推进，而是通过制度供给把三者组织为相互强化的链条系统（图2）。结合西藏实践，可将其作用机制概括为以下几个方面。

（一）稳边机制：以安全稳定塑造发展预期

边境地区的发展首先取决于稳定预期。对于资本、项目和人口而言，能否长期投入边境地区，很大程度上取决于当地治理秩序是否稳定、制度环境是否确定、基础设施保障是否可靠。西藏通过持续推进基层治理、边防设施建设、护边员队伍建设和群防群治体系完善，不仅提高了边境地区的安全治理水平，也降低了项目投资和公共资源配置的不确定性。稳定预期越强，外部资源进入边境地区的意愿就越强，边境地区由此具备从“政策输入”走向“发展积累”的前提条件。

（二）兴边机制：以产业支撑强化区域造血能力

“兴边”的关键是要让边疆人能够在边疆找到自己的生计来源，而不仅仅是依靠财政补贴维持基本经济运转。西藏近年来发展高原特色农牧业、清洁能源、边贸物流、特色文化旅游业，从源头上增加了边疆地区的“造血”能力，其道理就在这句话上：通过投资、制度性的扶持为边疆人的生产生活提供条件，然后形成各类特色产业把边疆资源的“潜能”发展为经济“潜能”，进而形成扩大就业、增加收入、提升人口吸附能力的发展链路。

（三）富民机制：以民生改善增强稳边内生动力

边疆治理能否真正实现长效化，最终要看边境群众是否从发展中获得持续收益。收入增长、教育改善、医疗可及、住房保障和社会救助等民生条件，不仅关系群众生活质量，也直接影响群众长期留边、主动稳边的意愿。边民由“政策受益者”转变为“治理参与者”，是边疆稳定实现内生化的重要表现。西藏全体居民尤其是农村居民收入持续增长，说明“富民”已不再只是边疆治理的附属目标，而是与固边、兴边互为支撑的核心内容。

（四）协同机制：治理、发展与民生形成闭环反馈

从更宏观的角度看，“固边兴边富民”战略是建立一个闭环：稳定的地方治理为项目和产业发展奠定条件，产业发展增加就业、增加收入，改善了民生，边民的获得感、归属感增强，边民留边稳边的积极性提高了之后又进一步巩固边境稳定治理基础。而只有这个闭环长期可持续地运转，边境地方才能够由“被动守边”走向“主动建边、稳定兴边”。西藏目前的实践也初步显现出这样的逻辑，要使得这个闭环能够更加牢固，还需要破解深层次制约因素。

图2“固边兴边富民”战略作用机制示意图

五、促进西藏边疆治理与区域经济协同发展的对策建议

针对上述问题，西藏边疆治理与区域经济协同发展的优化路径不能停留在抽象层面，而应形成与问题一一对应、具有现实操作性的政策组合。据此，本文提出以产业链式升级、数字治理提效、要素集聚提能、口岸平台扩能和公共服务均等化推进为主线的政策建议，强调通过制度协同把治理优势转化为发展优势、把区位优势转化为开放优势、把政策优势转化为民生优势。

（一）围绕“补链延链强链”推进特色产业链式升级

解决“有点无链”的关键，不是简单增加项目数量，而是围绕重点产业构建纵向延伸、横向协同的产业链条。对高原特色农牧业，应把扶持重点从单纯扩大种养规模转向“基地建设+精深加工+冷链仓储+品牌营销+电商渠道”的全链条布局，推动优势产品从原料输出转向品牌商品输出。对文旅产业，应从“景点开发”转向“线路整合+文化体验+研学旅游+特色消费”的综合产品打造，延长游客停留时间，提升边境地区消费承载力。对清洁能源、边贸物流等产业，则应强化与装备服务、仓储配送和口岸加工的联动，形成更多可持续就业岗位。

操作层面建议自治区给边境县确立产业图谱，确定每个边境县的产业链“主打品牌”、延伸项目和招商方向；鼓励部分有条件地区的县建设特色产业加工产业园区、区域性冷链节点；对带动力强、能达到当地招工、征税水平的链主企业，“区别化”政策引企招商；对未成功地区探索“飞地园区”“援藏产业协作”等政策，合理调动地区资源。

（二）围绕“留人聚才稳边”提升人口与人才吸附能力

边境地区要真正实现可持续发展，必须把人口稳定和人才留用摆在更加突出的位置。建议将边民补助、就业开发、职业培训、住房保障和公共服务提升统筹设计，形成“岗位留人、服务留人、政策留人、情感留人”的综合机制。对本地劳动力，应更加注重与产业发展相衔接的技能培训，推动农牧民向旅游服务、物流管理、产品加工、电商运营等新岗位转型；对教师、医生、工程技术人员和基层治理骨干等关键人才，应优化定向招聘、编制保障、职称倾斜、轮岗交流和家属安置等配套政策，提高长期留岗意愿。同时，应推动教育、医疗、住房和生活服务与人才政策联动，避免出现“只给补贴不改善生活条件”的政策碎片化现象。对于边境重点乡村和口岸节点地区，可探索建设复合型服务中心，在提供公共服务的同时，也为青年人才创新创业提供空间支持。

（三）围绕“口岸—节点城市—腹地市场”完善区域协同网络

口岸经济要真正转化为发展优势，必须从单一通道思维转向网络协同思维。建议以重点口岸为核心，构建“口岸—边境县—节点城市—腹地市场”一体化联动机制。具体而言，一方面加快智慧口岸、数字通关、检验检测、冷链仓储和集散配送体系建设，提高通关便利化和货物流转效率；另一方面推动口岸周边布局加工、仓储、物流、商贸和综合服务业态，避免口岸仅停留在货物过境层面。在区域分工上，可引导拉萨、日喀则、林芝等中心城市与边境口岸之间分工协作，中心城市发挥研发、金融、信息、品牌、市场等功能，边境节点发挥贸易、加工、仓储、集散等功能，以高效分工与协同实现区域联动。同时积极培育跨境电商、数字贸易、边境旅游消费等新业态，扩大口岸经济对县域经济、居民就业的带动作用。

（四）围绕“精准供给、均衡共享”提升公共服务保障水平

公共服务不仅是富民工程，也是稳边工程。建议将教育、医疗、养老、社会救助和文化服务纳入边疆治理评价体系，推动公共服务建设从“有没有”转向“好不好、均不均、可不可持续”。在教育方面，可加强边境地区寄宿制学校、学前教育点和数字教育平台建设，缩小优质教育资源差距；在医疗方面，可依托县域医共体、远程医疗和巡回医疗机制，提升高海拔和偏远地区常态化医疗保障能力；在养老和社会服务方面，应建立更适配边境地区实际的流动服务、上门服务和综合救助机制。此外，应更注重公共服务的空间精准配置。对于人口相对分散的边境地区，不能简单照搬中心城市公共服务供给模式，而要采取“固定设施+流动服务+数字平台”的组合方式，提高服务可及性和财政投入效率。

（五）围绕“数据驱动、协同联动”推进边疆治理现代化

提升边疆治理现代化水平，是把治理优势转化为发展优势的重要前提。建议在现有基础上加快构建边境地区数字治理平台，推动人口信息、产业布局、基础设施运行、公共服务需求和风险点监测等数据集成共享，形成“监测—研判—响应—反馈”闭环。对重点边境县和重点乡村，可加强卫星遥感、视频感知、移动终端和基层网格数据的协同应用，提高风险识别和应急响应能力。与此同时，要强化基层治理的组织协同，形成党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、群众共治的治理共同体。特别是要把护边员、村级组织、基层干部、专业技术人员和社会服务力量整合起来，使治理不只是“稳控式治理”，而是兼具服务、发展和动员功能的综合治理。通过治理方式升级，推动边疆治理更精准、更高效、更具韧性。

结语

本文基于2021—2025年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报及相关公开资料，从现实基础、作用机制与优化路径三个层面对“固边兴边富民”战略下边疆治理与区域经济协同发展进行了系统分析。研究表明，西藏边疆治理与区域经济发展已呈现出明显的协同耦合特征：经济总量持续扩张，人均发展水平稳步提升，居民收入特别是农村居民收入增长较快；同时，边境地区基础设施和公共服务水平显著改善，边疆治理的物质基础与制度基础不断夯实。但从发展阶段看，当前西藏仍处于由“条件改善型”向“能力驱动型”转变的关键时期，产业链条偏短、要素集聚能力不足、口岸平台功能有待提升以及公共服务均衡性不足等问题依然存在。这表明，边疆治理与区域经济协同发展的内生动力尚未完全形成，治理优势向发展优势的转化仍有提升空间。因此，未来推进“固边兴边富民”战略，应更加注重从“要素投入”转向“能力培育”，重点在于通过产业链延伸提升区域造血能力，通过人口与人才政策强化要素集聚，通过口岸平台建设放大开放带动效应，通过公共服务均等化增强群众获得感，并以数字治理推动治理体系现代化，进而构建稳定运行的协同发展闭环机制。