池梦洁 | 从增量扩张到特色提质：西藏城镇化发展导向的转型与路径响应研究

【文章作者】池梦洁，西藏民族大学讲师、东南大学博士生，研究方向：城乡规划；董卫，东南大学建筑学院教授，研究方向：城乡规划。

【摘要】2025年中央城市工作会议明确提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展转向存量提质增效为主。西藏作为高原边疆民族地区，其城镇化进程既嵌入国家治理和区域协调发展格局，也受到高原生态、交通廊道、宗教文化空间和产业基础影响。文章梳理西藏城镇化阶段演进、空间格局和动力机制，并从动力机制、约束条件和文化维度比较其与区外的差异，进而围绕“五个转变”和七项重点任务提出特色提质路径。研究认为，西藏城镇化应在适度增量补短板、存量空间提品质、特色产业育动能、文化空间续文脉、韧性治理守底线之间形成协同，探索适应高原边疆地区的高质量城镇化道路。

【文章来源】《西藏发展论坛》2026年第四期。

【转载声明】转载本文仅供读者交流使用，文章观点不代表本网站观点。

2025年7月召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化已由高速扩张阶段转入高质量发展新时期，城市建设也由增量扩张转向存量提质增效。会议强调，要在发展理念、方式、动力、重心和方法等方面实现转变，并部署优化现代化城市体系、提升创新活力、改善居住环境、推动绿色低碳发展、增强安全韧性、弘扬城市文化和建设智慧城市等七项重点任务。这标志着我国城市工作进入系统提质阶段。西藏作为生态高原与民族边疆交汇区，推进城镇化同时肩负筑牢生态安全屏障和国家安全屏障的使命。如何结合高原生态脆弱性和边疆区位重要性，探索特色提质路径，是本文讨论的核心议题。

一、西藏城镇化的特征分析

（一）政策主导的城镇化阶段演进

西藏的城镇化进程始于新中国成立后的和平解放时期，其路径深度嵌入国家治理和边疆建设逻辑之中。1951年西藏和平解放后，中央政府围绕行政整合、社会稳定和基本公共服务供给，支持拉萨、日喀则等中心城镇建设。川藏、青藏等干线公路的贯通，改善了西藏与内地以及区内各地之间的联系，也带动沿线节点城镇初步发育。随着1959年民主改革和1965年自治区成立，西藏开始建立现代城镇体系，城镇主体多以党政机关、干部住房、学校和医院等功能设施为核心。1980年城镇化率升至12.83%，但仍远低于同期全国平均水平。总体看，1951年至1980年前后，西藏城镇化以行政中心和交通节点建设为主，城镇功能偏向治理和服务，产业集聚能力较弱，属于行政整合和基础奠定阶段。

自改革开放尤其是1984年中央第二次西藏工作座谈会召开后，城镇化进程进入政策援建主导阶段。中央部署了“43项工程”，涵盖基础设施、公共服务、交通通讯等多个领域，集中在拉萨、日喀则等区域实施。这些援建项目显著提升了城市功能与服务承载能力。此后，1994年中央第三次西藏工作座谈会启动的“62项工程”进一步将机场、铁路、能源等战略设施纳入援建范围，对口援藏省（市）同步推进县域供水、道路等民生基础工程。这一阶段大量资金和项目涌入，使拉萨、日喀则等核心城镇的城市功能初步完善。2006年青藏铁路通车进一步强化了西藏与全国市场、交通和人员流动网络的联系，并推动那曲、安多等沿线节点城镇功能提升。城镇化的推进动力主要来自国家投资、援藏项目和重大交通设施，外源支撑特征十分突出。

2010年以来，西藏城镇化逐渐从项目带动和功能扩张转向规划引领和质量提升。2014年《西藏自治区新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“一主两副，沿交通轴为主”，即以拉萨为主中心、日喀则和昌都为副中心的城镇空间格局思路，强调农牧民转移、公共服务均等化和特色城镇培育，城镇化率从26.23%开始明显增长。此后，行政区划调整持续深化，林芝、昌都、日喀则等地先后撤地设市。县域中心实现了从“建城”向“建市”的跃升转型，城市功能和服务能级进一步提升。《西藏自治区国土空间规划（2021—2035年）》提出“一核一圈、两带多点”的空间格局，并明确以国土空间规划为引领，推动城镇建成区扩容与功能优化，进一步引导城镇分区差异化发展，构建多元特色城镇体系，强化核心城镇群的辐射带动作用，并系统构建兴边富民边境发展链，为高原地区城镇化构建了新的治理逻辑与发展路径。

总体而言，西藏城镇化大体经历了行政整合、功能扩张和提质发展三个阶段。前期以国家治理和基础设施奠基为主要任务，中期以援建工程、交通设施和公共服务扩展为主要动力，近期则逐步转向空间规划、功能优化和高质量发展。图1显示，西藏城镇化率长期处于上升通道，但与全国平均水平仍存在明显差距；表1则概括了不同时期的主要特征。由此可见，西藏城镇化并非单纯的人口空间转移过程，而是国家治理、区域协调、民生改善和高原适应共同作用的政策性空间建构过程。

图1西藏与全国常住人口城镇化率对比（1970—2025年）

（资料来源：1970—2024年根据国家统计局及相关统计年鉴数据整理；2025年根据国家统计局、西藏自治区统计局统计公报补充。注：图中个别年份回落，主要系资料来源不同差异所致，折线波动不代表城镇化进程逆转。）

表1西藏城镇化三阶段演进表（1951年至今）

（二）梯度分异、轴带集聚的城镇空间格局

西藏城镇空间格局深受自然地理条件与交通网络结构的双重影响，呈现出梯度分异和轴带集聚并存的特征。高海拔、强地形起伏、生态敏感区分布广泛，使城镇建设更倾向于选择河谷、盆地和交通廊道等自然条件相对适宜的区域。交通网络又在有限适宜空间中进一步强化人口、产业和公共服务集聚，推动城镇沿主要道路、铁路和河谷通道呈带状展开。

从自然地理条件看，“一江两河”流域（雅鲁藏布江及其支流拉萨河、年楚河）具备相对温和的气候、较好的水土条件和较稳定的生产生活基础，是西藏人口、经济与公共服务集聚程度较高的区域。拉萨、日喀则、山南等城镇依托河谷地形和历史基础形成较强的中心性。相比之下，藏北、藏西等高寒地区受海拔、气候、生态保护和交通成本影响，城镇密度较低，公共服务供给半径较大，县域中心更多承担基本保障和边疆服务功能。第七次全国人口普查及相关统计资料显示，藏中地区人口和城镇功能集聚度明显高于藏北、藏西地区。这种梯度分异并非单一发展差距造成，而是自然承载力、交通通达性、历史基础和政策配置共同作用的结果。

从交通网络结构看，西藏城镇体系具有鲜明的走廊型特征。G318、G109等干线公路以及青藏铁路等交通通道，将拉萨、日喀则、山南、林芝、那曲等城镇串联起来，形成以“一江两河”河谷城镇带和若干交通节点为骨架的空间组织方式。2014年以来，自治区在“一主两副、两轴三点”等布局基础上，继续强化中心城镇和县域节点的功能联系；2024年进一步提出“一核一圈、两带多点”格局，强调以拉萨为核心，以拉萨城市圈和主要交通经济带带动区域协同，推动城镇体系从单一轴带串联走向多中心、分层级和功能互补（见图2）。

未来相当长时期内，西藏城镇空间仍将保持河谷集聚、轴带展开和高原边远区域低密度分布的基本态势。对这一格局的理解，不能简单以均衡化或同质化作为目标，而应在尊重自然承载力和交通可达性差异的基础上，提升核心城镇的辐射服务能力，强化县城和重点镇的基本公共服务功能，并通过交通、通信和数字服务改善边远地区的可达性。换言之，西藏城镇空间优化的重点在于顺应高原地理格局，形成适度集聚、分区支撑和网络协同的城镇体系。

图2国土空间总体规划图

(资料来源：西藏自治区自然资源厅《西藏自治区国土空间规划（2021—2035年）》公开征求意见公告。)

（三）外源主导、内源突破的动力机制

西藏城镇化自20世纪50年代以来始终嵌入国家整体战略与边疆治理体系之中，呈现出鲜明的政策引导特征。受地理条件特殊、产业体系起步较晚、市场机制有待完善等多重因素影响，其城镇发展主要依赖国家层面的统一部署与区域协调。在这一背景下，政策性资金与基础设施建设成为推动城镇空间拓展和功能体系完善的关键支撑，奠定了西藏城镇化的制度与物质基础。

中央财政在西藏城镇化进程中持续发挥着核心支撑作用。《2024年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》显示，2024年中央转移支付填补自治区一般公共预算差额占比达90.5%，明显高于全国30%—40%的平均水平；全区固定资产投资同比增长19.6%，电力、交通、水利等基础设施投资增长较快，通信、医疗等公共服务覆盖持续扩大，保障了基础性、民生性领域，为城镇功能完善与人口集聚奠定了基础。然而从结构性动力来看，产业支撑仍相对薄弱。2024年西藏三次产业增加值占GDP比重分别为第一产业9.0%、第二产业36.7%（其中工业占14.9%、建筑业占21.8%）和第三产业54.3%。工业结构仍偏向资源开发与能源产业，制造业和高附加值产业集群尚未充分形成，多数建制镇缺乏稳定产业链支撑，限制了城镇人口持续留驻和功能扩展。

近年来，清洁能源、文化旅游、特色农牧业和本地服务业开始在部分地区释放内源动力。日喀则、山南等地依托光伏、水电等绿色能源项目，带动县域基础设施和就业机会增长；拉萨、林芝等地则借助历史文化和自然景观资源，发展民宿、导游、交通服务、文创消费等业态，增强了城镇经济活力。这些产业虽然尚不足以完全替代政策性投入，但已为县域城镇培育本地就业、延长产业链条和提升运营能力提供了新的方向。

由此可以看出，西藏城镇化已处于由“输血式”向“造血式”逐步转型的过渡阶段，内源动能的崛起已显现雏形，标志着城镇化动力结构正趋于多元化。这一发展过程反映出西藏城镇化路径的阶段性演进，也为后续讨论其与区外典型地区在动力机制、制度安排等方面的差异提供了现实基础。

二、西藏城镇化的差异比较

（一）动力机制差异：政策与市场

西藏城镇化在动力机制上与全国尤其是东部沿海地区存在显著差异。相较于市场机制主导的普遍模式，西藏的城镇发展以政策导向和制度供给为主线，反映了特定区域在国家治理体系中的功能定位和路径选择。

在产业支撑方面，东部制造业集群既吸纳人口进城，也形成稳定就业和产业链配套。西藏工业体系发展相对平缓，地方产业以基础性服务业、农牧业和资源型产业为主，城镇功能提升更多依靠基础设施建设、公共服务资金安排、对口合作项目和重点工程。这些投入增强了城市承载力，但难以完全替代产业对就业和人口留驻的长期支撑。

人口流动方面，东部城市以跨区域劳动力迁移为主，人口来源多元、流动频繁；西藏人口转移主要表现为农牧区向县城和中心城市的梯度集聚，市民化进程相对缓慢。2024年西藏市民化率不足40%，既反映产业吸纳能力有限，也与长期依托行政推动、转移安置和保障制度衔接的路径有关。“原住型”居民仍占主体，市民化更多通过土地权益、居住证和社会保障等制度渐进推进。

资本循环方面，东部地区依托土地出让、房地产开发和地方财政扩张形成较强城市建设动能。西藏受生态保护、市场规模和居民结构影响，尚未形成以土地资本循环为核心的扩张模式，城市资本更多投向基础设施和公共服务保障。总体看，西藏形成了区别于市场主导路径的政策支持型城镇化机制，更强调公平性、均衡性和生态适应性，也体现了我国区域发展制度安排的差异化特征。

（二）约束条件差异：生态和安全

在西藏城镇化进程中，生态环境承载能力与国家安全战略定位共同构成重要边界。与东、中部地区主要围绕产业集聚和市场机制展开的城镇化路径不同，西藏在生态保护和边疆治理方面承担特殊职责，其城镇化必须在生态承载力、安全稳定和民生改善之间保持协调。

首先，西藏生态环境高度敏感，城镇空间拓展必须严格遵循生态阈值。作为国家重要生态安全屏障和全球高原生态系统的重要组成部分，西藏在涵养水源、调节气候和保护生物多样性方面具有不可替代的作用。高原地区地表水、植被和土地类型对人类活动反应敏感，过度开发可能造成难以逆转的生态影响。基于这一现实，西藏严格执行“三区三线”国土空间管控和“三线一单”生态环境分区管控制度，将全区88%以上国土空间划入优先保护范围，形成以生态承载力为基础的差异化空间治理体系。同时，通过推广绿色建筑、集中建镇和生态搬迁等方式，协调人口集聚、资源利用与生态保护关系，使城镇发展保持在生态安全底线之内。

其次，西藏在国家安全和边疆治理格局中具有特殊地位，城镇体系建设不仅服务经济发展，还承担政治稳定、民族团结、边境管控和公共服务保障等功能。历次中央西藏工作座谈会均强调加强边境地区建设，通过差别化政策支持，推动人口稳定居住、基础产业扎根发展和公共服务覆盖。《西藏自治区国土空间规划（2021—2035年）》及“十四五”规划也提出完善边境村镇公共服务，提升交通、水电、通信等生命线工程韧性，并强化重点生态功能区和高风险区域安全保障。

因此，西藏城镇体系承担着超越常规城市职能的复合使命。许多地级市、县城和重点镇的布局，并非单纯依循人口规模或产业集聚逻辑，而是服务于国家治理、边防管理和民族交融等战略目标。在生态安全与边疆安全双重要求下，西藏形成了区别于东部市场主导模式的城镇化路径，更强调底线约束、公共服务和社会稳定。

（三）文化维度差异：宗教空间融合

在西藏，宗教文化空间与世俗功能空间长期交织，形成区别于区外城镇体系的重要特征。宗教中心性不仅影响城镇空间结构，也嵌入地方治理和社会生活之中，展现出鲜明的“文化嵌入型城镇化”特征。

从空间形态看，许多西藏城镇围绕宗教节点生长，形成“寺庙为核、聚落环布”的格局，宗教中心与生活聚落相互嵌套。拉萨八廓街围绕大昭寺形成环状空间体系，集宗教朝圣、市场交易和居民生活于一体，是典型代表；日喀则扎什伦布寺、山南桑耶寺等，也在区域层面发挥中心作用。这类由宗教功能影响空间布局的现象，是传统藏式城镇形态的重要组成部分，体现了城镇演化对宗教信仰和地方文化的适应性。

从治理逻辑看，宗教空间不仅承载信仰活动，也是文化认同、基层组织和社会秩序维系的重要依托。与多数地区以行政机构、社区组织和法治体系为核心的治理模式不同，西藏长期存在宗教空间与社区治理交织的特征。历史上，寺庙在一定程度上承担道德教化、社会调解和秩序维系功能；现代城镇中，不少社区仍围绕寺庙布局，延续其空间组织影响。城镇化过程中，政府强调尊重宗教文化习俗、保护宗教遗产，并通过完善寺庙周边基础设施、“寺庙网格化管理”和“僧尼社会化保障”等方式，推动宗教空间与现代治理体系衔接。

因此，相较于许多地区以行政中心或产业园区塑造城市空间，西藏城镇更强调文化连续性与宗教中心性。“文化—空间—治理”的嵌套结构，既塑造城镇形态，也影响城市运行逻辑，使西藏城市形态呈现出相对非标准化特征。这种差异化是西藏新型城镇化中需要长期坚持并制度化的重要内容。

三、西藏城镇化的路径响应

（一）国家战略框架下的策略再定位

近年来，我国新型城镇化战略已由增量扩张为主，转向以高质量发展和存量提质增效为核心的新阶段。中央城市工作会议提出推动城市工作实现“五个转变”，并围绕七项重点任务作出系统部署，标志着城市发展进入理念转型、结构优化和治理提升并重的新时期。这一战略框架不仅为东中部城市更新提供方向，也为边疆民族地区尤其是西藏推进高质量城镇化提供了重要参照。

“五个转变”从发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法等方面，指明了城镇化转型的基本方向。对生态敏感、文化多元、边疆功能突出的西藏而言，“以人为本”“特色发展”和“统筹协调”尤为关键。“以人为本”要求城镇建设从设施供给转向人的全面发展，重视农牧民市民化、公共服务可达和社区融合；“特色发展”要求依托高原生态、民族文化和边疆区位，培育差异化城镇功能；“统筹协调”则要求在有限资源和生态约束下，优化城镇等级、空间布局和功能分工。

在此基础上，七项重点任务为西藏城镇化提质提供了具体抓手，涵盖城市体系优化、创新动力培育、宜居环境改善、绿色低碳发展、安全韧性提升、文化传承和智慧治理等方面。将这些任务与西藏自然地理、产业基础和治理需求结合，有助于推动城镇化从基础设施建设主导，转向更加重视系统能力、公共服务、生态安全和文化连续的现代化城镇体系建设。

（二）西藏落实“七项重点任务”的策略调适

在中央城市工作会议“七项重点任务”的引领下，西藏需要结合高原生态、边疆治理和发展基础，探索内涵式、高质量城镇化路径。当前，西藏已在城镇体系优化、基础设施补短板、公共服务提升和生态保护等方面形成一定政策基础，但受地理环境、区域差异、产业支撑和生态脆弱性影响，任务落实仍需在地化调适。其重点是围绕西藏城镇化短板，统筹城市体系、创新动力、宜居品质、绿色低碳、安全韧性、文化传承和智慧治理，形成适合高原边疆地区的系统方案。

首先，优化城市体系是落实七项任务的基础。西藏应依托“一核一圈、两带多点”等空间格局，构建以拉萨为核心、区域中心城市为支撑、县城和重点镇为基础、边境节点为补充的网络型城镇体系。拉萨应进一步提升综合服务、创新平台和文化展示功能，避免人口和资源过度集中；日喀则、昌都、林芝、山南等区域中心应强化对周边地区的服务带动；那曲、阿里等高寒边远地区则应重点提升基本公共服务和安全保障能力。随着川藏铁路、G4218高速公路等重大通道建设推进，交通网络对城镇体系的重塑作用将持续增强。未来应通过分区分类引导，提升县域强镇承载能力，缓解长期存在的“中心—边缘”梯度差异。

其次，激发城市创新活力，应立足高原特色资源推动动能转换。西藏难以大规模复制东部制造业集群路径，但可以围绕清洁能源、藏医药、特色农牧业、文化旅游和数字经济培育适用型创新体系。光伏、水电等清洁能源项目既能支撑绿色发展，也可带动县域基础设施和就业增长；高原数据中心、数字文旅和智慧旅游等业态，则有助于把冷凉气候、文化资源和数字技术结合起来。后续应强化高校、科研机构、企业和地方政府协同，推动绿色能源、藏药研发、数字文化等领域从资源依赖走向技术赋能和产业链延伸。

再次，宜居城市建设应突出高寒环境适应和公共服务均等化。西藏城镇宜居性不仅体现在住房、道路和景观改善，更体现在供暖、供氧、供水、医疗、教育、养老、文化和就业服务等综合条件。近年来，保障性住房、供暖供氧等设施建设改善了高原城镇生活环境，“医联体”“教联体”和双语政务服务也提升了偏远地区公共服务可及性。未来应继续推动医疗、教育和政务服务向藏北、藏西和边境地区延伸，依托远程平台和流动服务提高覆盖效率，使城镇成为农牧民能够安居、就业和融入的生活空间。

绿色低碳与安全韧性是西藏城镇化必须坚守的底线。作为国家重要生态安全屏障，西藏城镇建设应严格落实“三线一单”和国土空间管控要求，控制河谷地区开发强度，避免生态敏感区高强度建设。应继续推进绿色建筑、清洁交通、污水垃圾处理和固废资源化利用，探索生态产品价值实现机制。同时，面对极端天气、山洪、泥石流、滑坡、地震和交通中断等复合风险，应加强山洪沟治理、防洪排涝、危旧房改造和基础设施韧性评估，提升供水、供电、供暖、通信、道路和医疗救援系统的应急保障能力。边境城镇和交通节点还应强化“平急两用”功能。

最后，文明城市和智慧城市建设应与西藏文化空间和治理需求结合。西藏城镇拥有独特的历史街区、宗教空间和非遗资源，八廓街、日喀则古城等保护实践已增强城市文化辨识度。后续应通过微更新、渐进式修缮和社区参与，推动历史文化保护、生活品质改善与文旅产业发展相结合。智慧城市建设则应围绕“互联网+边疆”展开，重点服务远程医疗、远程教育、灾害预警、政务服务和基层治理，弥补地域辽阔、服务半径大的短板。

总体而言，西藏落实七项重点任务，应从政策对接走向能力建设，在分区分类、设施运维、文化延续和数字赋能中形成具有高原特色的城镇化提质路径。

（三）实施增量优化与存量提质的协同推进

从“七项重点任务”的在地化落实看，西藏城镇化既要回应国家新型城镇化高质量发展的总体要求，也要面对区域基础薄弱、空间分布不均和功能节点不足等现实约束。因此，未来路径不能简单停留在建设规模扩张上，而应在增量优化与存量提质之间形成协同，以更具适应性的方式提升城镇体系承载力。

增量优化主要用于补齐历史短板和强化战略支点。当前西藏部分边远地区和县域城镇仍存在公共服务不足、基础设施薄弱、产业支撑有限等问题，需要通过适度增量建设完善功能。其重点应围绕“支点构建、系统联动”展开：一方面，依托资源禀赋、交通通道和边疆治理需求，培育具备公共服务、人口承载和产业带动能力的综合功能型中心镇，缓解区域梯度差异；另一方面，推动交通、能源、通信、供水、医疗、教育等设施复合集成，提高节点服务效率和应急能力。增量建设还应坚持绿色导向，形成集约高效、生态兼容的区域开发模式。

存量提质则是西藏城镇化进入高质量发展阶段后的重要方向。西藏城镇拥有丰富的宗教、历史和民俗文化资源，这些资源既是文化认同的重要载体，也为文旅融合、非遗传承和创意产业发展提供基础。拉萨老城区、八廓街以及日喀则等传统街区的保护更新表明，存量空间并非单纯的改造对象，也可以成为提升城市品质和培育特色产业的重要载体。未来应通过地方性法规、社区参与和数字化治理，推动老旧街区、低效商贸区和传统文化空间的功能更新，在改善居住条件、公共安全和服务设施的同时，导入文旅、非遗、数字经济等新业态，实现文化空间保护与产业价值转化的联动。

总体而言，西藏城镇化应在绿色导向下推进增量优化与存量提质协同发力。增量建设重在补短板、强支点、提韧性，存量更新重在优品质、续文脉、育产业。通过生态适应性基础建设与文化驱动型空间更新相结合，西藏可以在保障民生、保护生态和维护稳定之间形成更高水平的协调，探索差异化、可持续的高原城镇化发展模式。

结语

作为中国边疆地区，西藏城镇化不仅承载区域发展的现实需求，也交织着国家战略、民族政策与生态文明建设等多重目标。研究表明，西藏城镇化区别于内地一般路径，形成了以国家主导、生态适应与文化嵌入为核心的边疆发展范式。这一模式回应了生态保护与民族团结需求，也为其他边疆地区城镇化提供了参考。面向新阶段，中央城市工作会议提出的“五个转变”和七项重点任务，为西藏城镇化转向特色提质提供了重要依据。西藏应以分类引导优化城镇体系，以适度增量补齐公共服务和基础设施短板，以存量更新提升文化和生活品质，以特色产业增强内源动力，以韧性治理守住生态安全和国家安全底线。通过规划管控、项目实施、社区参与和运营维护的协同推进，西藏有条件在保障民生、保护生态、维护稳定和传承文化之间形成更高水平的协调，探索适应高原边疆地区的高质量城镇化道路。