李筝、李雪峰：西藏建设国家生态文明高地的意义、成效与实践路径

【内容摘要】新时代以来，西藏在习近平生态文明思想科学指引下，始终坚持生态保护第一，立足青藏高原建设国家生态文明高地，取得了巨大成就。本文从西藏创建国家生态文明高地的重大意义、取得的显著成效、面临的问题与新挑战、实践路径“四个维度”，深入阐述西藏在新征程上加强雪域高原生态环境保护与治理、推进高质量发展的一系列探索，为奋力谱写西藏长治久安和高质量发展的新篇章提供理论支撑。

【关键词】习近平生态文明思想；西藏；国家生态文明高地；实践路径

【作者简介】李筝，中共阿里地区委员会党校经济教研室高级讲师，主要从事生态和民族宗教研究；李雪峰，中共林芝市委员会党校经济教研室副主任、高级讲师，主要从事党史党建和区域经济研究。

【文章来源】《陕西行政学院学报》2026年第2期。原文编发时略有删节调整，注释从略。

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在全球生态环境问题日益严峻、我国大力推进生态文明建设的时代背景下，西藏以其独特的生态地位和战略价值，成为我国生态文明建设的关键区域。西藏作为世界屋脊、亚洲水塔和地球“第三极”，是我国重要的生态安全屏障，其生态环境不仅关系自身可持续发展，更对全国乃至全球生态安全产生深远影响。建设国家生态文明高地，对西藏而言，既是守护绿水青山的责任担当，也是实现人与自然和谐共生、推动高质量发展的必由之路。

西藏深刻认识到着力创建国家生态文明高地的重大意义和创建工作中存在的问题挑战，以习近平生态文明思想为指引，强调尊重自然、顺应自然、保护自然，秉持“绿水青山就是金山银山”理念，致力于构建生态保护与民生改善协同共进的发展格局，以高水平保护支撑雪域高原经济社会高质量发展，努力推动生态文明建设走在全国前列。

一、西藏着力创建国家生态文明高地的重大意义

（一）筑牢国家生态安全屏障的必然要求

维护青藏高原生态安全是筑牢中华民族生态安全屏障、实现中华民族永续发展的必要条件。国家层面制定了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，推进青藏高原生态系统保护和修复重大工程，旨在建设生态屏障区、维护国家生态安全。西藏是青藏高原生态系统的重要组成部分，是青藏高原的主体和地球“第三极”的核心区域，一旦西藏生态环境遭到破坏，很可能引发全国乃至全球生态环境的系统性危机。

（二）促进西藏经济社会高质量发展的保障基础

生态环境是区域高质量发展的核心要素，对高原地区可持续发展至关重要。西藏独特的生态与自然资源，是青藏高原经济社会发展的重要支撑，因此，西藏必须坚守“生态保护第一”原则，以保障中华民族永续发展为目标，走绿色低碳发展道路，杜绝以牺牲环境换取短期经济增长的模式，以高水平生态保护推动高质量发展。新时代背景下，西藏需统筹发展与保护的双重任务，重点强化高原生态资源保护，深化生态产业化与产业生态化融合，挖掘传统文化中的生态智慧，实现生态、经济与社会效益的协同发展。

（三）铸牢中华民族共同体意识的战略选择

新时代，西藏工作以铸牢中华民族共同体意识为主线，所有工作都要向此聚焦，一切工作都不能偏离这条主线。各族群众共同愿景指向人与自然和谐共生的社会主义现代化新西藏建设，这需要全区各民族协同参与。中华优秀传统生态智慧“道法自然”“万物一体”，强调天地人统合、自然生态与人类文明联结，构成中华民族处理人与自然关系的集体认知。西藏创建国家生态文明高地作为“共参与、共建设、共享有”的三共事业，也是基于此进而有形铸牢中华民族共同体意识的重要实践载体，因此，西藏一定要守护好中华优秀文化“涵养源”、培育好绿色人才“资源库”、建设好共同绿色发展“服务站”，不断推动铸牢中华民族共同体意识走深走细走实。

二、西藏着力创建国家生态文明高地的显著成效

（一）生态安全屏障构建成果斐然

西藏深入贯彻落实《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008—2030年）》，系统推进三大类别10个重点工程项目。通过实施山水林田湖草系统治理和重点流域生态修复项目，有力保障了区域生态系统的稳定性和完整性。在国土绿化方面，拉萨南北山绿化工程和“两江四河”流域造林工程取得明显成效，全区森林覆盖率达到12.31%，草原植被覆盖度提升至47.14%，这些措施有效改善了局地气候条件，减轻了水土流失问题，强化了生态系统的自我修复能力。

在生物多样性保护领域，随着三江源国家公园（西藏片区）的正式设立，全区已建立47个各级自然保护区，包括11个国家级保护区，总面积达41.22万平方公里，超过全区面积的三分之一，保护区规模居全国第一。得益于完善的生态保护体系，多种珍稀野生动物种群数量明显恢复，其中黑颈鹤数量由不足3000只增至1万余只，藏羚羊种群规模超过30万只。此外，还新发现了白颊猕猴等5个新物种和东歌林莺等5个新记录物种，充分展现了西藏独特的生物多样性特征和生态保护工作的突出成效。

（二）绿色发展路径逐步清晰

西藏始终坚守生态优先原则，将生态环境保护置于经济决策、政策制定、项目规划与工作推进的首要位置。通过严格执行矿产资源开发自治区政府“一支笔”审批制度和环境保护“一票否决制”，严格把控矿产资源开发，划定全区河流（河段）禁止和控制开发区，其中禁止开发河流河段占全区径流总量的94%以上。

在工程建设中，西藏实施全过程环境监管，确保事中事后污染防治和生态恢复措施落实到位，最大程度降低项目建设对生态环境的负面影响；强化建设项目环境影响评估工作，全区重点建设项目环评执行率达到100%，保障了经济发展与生态保护的协调共进。

同时，西藏立足区域特色资源禀赋，大力发展绿色产业，积极培育生态旅游、清洁能源、健康食品、饮用水等绿色产业，全力推进碳达峰碳中和工作，“十三五”期间单位GDP二氧化碳排放量累计降低12.24%，非化石能源消费比重达到40%以上，为实现可持续发展奠定了坚实基础。

（三）污染防治攻坚战成效显著

在大气污染防治方面，以拉萨及周边区域为重点，针对城市扬尘、“散乱污”企业排放、机动车尾气和生活烟尘等污染源开展专项治理，淘汰黄标车及老旧车，积极推进能源结构调整，实施去煤化、电气化和居民传统能源消费替代等措施，全区7地市空气环境质量平均优良天数比例持续稳定在99%以上，为居民创造了清新健康的生活环境。

在水环境保护方面，全面推行河长制、湖长制，设立五级河（湖）长1.4万余名，常态化推进河湖“清四乱”工作，重点加强饮用水源地保护、江河源头保护和重点流域综合治理，实施雅砻河、年楚河等重点流域水生态保护工程，推进集中式饮用水水源地保护区划定和规范化建设、入河（湖）排污口管理等工作，全区主要江河湖泊水质均达到或优于Ⅲ类标准，城镇集中式生活饮用水水源地水质达标率达到100%，有效保障了水资源安全。

在土壤污染防治方面，全面落实土壤污染防治行动计划，完成农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地调查。开展“白色污染”治理攻坚战，推进“无废城市”建设，强化固体废物监管，加强农业面源污染防治，实现了主要农作物化肥、农药使用量零增长目标。通过这些措施，有效保护了土壤环境质量，维护了土地生态系统的平衡，为西藏的可持续发展奠定了坚实基础。

（四）民生环境综合治理成果惠及民众

西藏在城乡环境综合治理方面取得了显著成效，重点围绕城镇周边、交通干线和旅游景区，通过实施农牧区人居环境整治三年行动计划，开展薪柴替代、“厕所革命”等项目工程，使农牧区卫生户厕普及率达到74.9%，农牧区生态环境持续改善，村庄公共环境不断优化，有效改善了农牧民生活环境质量。

在生态示范创建工作中，西藏创新性地将示范创建作为生态文明高地建设的重要抓手，全区7个地市和11个县（区）成功获评国家级生态文明建设示范市县，成为全国首个实现市级全域创建的省级行政单位。其中，当雄县、隆子县、拉萨市达东村等5个县、区、镇、村荣获“绿水青山就是金山银山”实践创新基地称号，命名自治区级生态文明建设示范区达2626个，创建比例超过40%，形成了良好的示范带动效应。

通过系统推进环境治理和示范创建工作，西藏不仅显著提升了城乡环境质量，更构建了全民参与生态文明建设的良好格局，为高原生态环境保护提供了可复制的实践经验。

三、西藏创建国家生态文明高地面临的问题挑战

（一）西藏生态环境先天敏感而脆弱

西藏是青藏高原的主体和地球“第三极”的核心区域，特别是藏北高原作为“世界屋脊的屋脊”，面临着自然条件极为恶劣、生态极其敏感脆弱、环境承载力十分有限（＜0.8人/km2）、自然灾害频发（年均3.2次）等系统性挑战，这是西藏亟待绿色发展转型的重要原因。习近平总书记在西藏视察工作时指出，青藏高原生态系统丰富多样也十分脆弱，加强生态环境保护，实现生态功能最大化，是这一区域的主要任务。从能源结构看，西藏全区经济社会发展现状落后，2023年化石能源消费占比为65.7%，较全国同期水平（55.9%）显著偏高（p＜0.01），能源消费刚性增长与绿色发展需求形成结构性矛盾，因此实现绿色发展势必要优化能源结构，加快新能源发展。土地退化方面，西藏不同程度上存在大面积干旱和半干旱地区，全区土地沙漠化和荒漠化面积已达50.6万km2，草场退化率达到26.71%（退化面积23.5万km2），生态系统服务功能持续下降。从生物安全角度来看，西藏是外来物种侵入的自然通道，已确认47种外来入侵物种，对本地生物多样性构成显著威胁（p＜0.05），大量危害入侵外来物种不仅会给西藏全区传统农林牧业可持续发展造成很大扰乱，也会使整个青藏高原生态安全和人民生命健康受到威胁，造成国家经济社会发展不可逆转的大损失，外来物种入侵的跨境性特征使其具有显著的地缘政治敏感性。

（二）对创建国家生态文明高地重要性认识不足

西藏全区生态经济转型阻滞、绿色低碳发展欠缺动能的核心症结，在于对绿色低碳的可持续发展认知存在代差。一是绿色发展意识薄弱。《西藏统计年鉴2023》显示，农牧区人口平均受教育年限仅为6.3年，生态保护认知水平滞后；传统畜牧业占一产增加值62.5%，形成高强度资源依赖；部分企业存在环保设施“昼开夜停”的违规操作，2024年发现西藏企业超标排放案件同比上升17%。二是绿色投入结构性失衡。西藏全区经济社会发展水平总体偏低，生态环境基础设施建设有短板、覆盖面较窄，加之绿色发展需要投入大量资金和技术，在投入优先顺序上往往不占优势。根据《西藏自治区2023年预算执行报告》统计数据显示，西藏环保投入占GDP比重仅1.2%（低于全国平均2.8%），7个边境县尚未建成标准化污水处理厂；2023年绿色债券发行量仅占全国的0.3%，导致日喀则等地的垃圾无害化处理率长期低于60%。三是产业转移环境规制失效。仍然存在着产业引进过程中环境“门槛”较低，只重产值、税收指标而忽视生态环境指标的现象，亟待制定更加严格的承接产业转移绿色标准，目前正在制定的《西藏自治区产业准入碳排放指南（征求意见稿）》已将此纳入考量。

（三）参与主体未形成系统合力

西藏全区74个县均为国家生态环境保护地，面临社会发育滞后与经济结构单一的双重挑战。在乡村振兴进程中，生态保护与民生改善需协同推进。总体来看，西藏全区除了政府是生态环境保护的主体外，社会力量参与生态文明建设的广度与深度不足，导致生态责任过度集中于政府。跨部门协作机制运行不畅、政策协调效率低下、政府回应机制缺失，严重制约了多元共治机制的形成。

（四）创建国家生态文明高地机制不完善

作为全球重要的生态安全屏障，青藏高原生态治理面临机制性障碍。一是行政运行机制不畅。以阿里地区为例，生态环境局同时承接生态文明建设、体制改革、高地创建、督察整改等4个领导小组职能，编制不足导致工作流于形式；二是法理更新机制滞后。现行法律未跟进机构改革，立法过程存在部门利益固化倾向，致使综合管理和协同治理缺乏法理支撑；三是资源配置机制失衡。各地区、各部门数据标准不一、形成信息壁垒，加之地域空间异质性特征与政策同质化要求的矛盾，制约治理效能提升。

四、西藏在创建国家生态文明高地中的实践路径

从西藏创建国家生态文明高地的总体要求来看，结合西藏全区当前面临的新情况新问题，新时代新征程加强全区生态环境保护与综合治理，必须重点做好以下六个方面工作。

（一）加快发展方式绿色转型

西藏生态文明建设可谓“牵一发而动全身”，绿色低碳发展是解决西藏生态环境问题的治本之策。在产业转型方面，需构建“产业生态化”与“生态产业化”双轮驱动的生态经济体系。重点打造高原特色农产品基地，推进“两羊一牛、一草一菜一果”品牌战略；科学开发盐湖锂、铜等战略性矿产资源和天然饮用水资源；积极推进清洁能源项目，推进光热替代和清洁取暖，深入探索太阳能和地热能利用方式，有效提升全区清洁能源利用水平；打造世界级旅游目的地，推动“旅游+”产业融合发展;统筹推动数字西藏建设，积极推进智慧生态文明建设。

在政策协同方面，要优化规制类政策工具组合，加强不同类型环境规制政策工具协调，提高命令控制型环境规制的系统性和精准性，扩大市场激励型环境规制应用范围，积极开发自愿参与型环境规制，完善支持绿色创新的财税政策体系，构建有利于绿色低碳发展的区域结构、产业结构、能源结构等，构建规制类政策、促进类政策、调整类政策“三位一体”的绿色政策体系，形成“刚性约束—正向激励—结构优化”的协同效应。

在空间布局方面，西藏应把握“一带一路”建设机遇，构建“一心一带两圈多片”区域绿色发展新格局，强化拉萨、日喀则、林芝、山南和那曲等五大中心城市功能定位，全面建设边境沿线发展带，依托丰富的自然风光、人文景观和牧区改革打造旅游发展经济圈、现代化牧业经济圈，全域推广“地球第三极”区域公共品牌，将生态优势转化为发展优势。

（二）深入打好环境污染防治攻坚战

西藏资源环境承载力极为有限，环境污染防治需以改善生态环境质量为核心，构建政府、企业、公众“三共”治理体系，厘清利益主体、畅通表达渠道、加强监督评估，形成污染防治合力。要强化大气污染治理，巩固提升燃煤锅炉整治成果，依托污染源在线监控平台和汽车尾气遥感监测系统，完成柴油货车污染治理等七项攻坚任务，动态监管重点企业排污；要加强水环境保护，实施江河源保护五年计划，规范入河排污口；要推进固废治理，加快城镇垃圾分类和污水处理设施建设，严格监管农资废弃物;要开展危险废物专项整治，扎实开展危险废物专项整治三年行动，重点治理“白色污染”，规范医疗废物全过程转运和处理。

（三）提升生态系统质量和稳定性

西藏要坚持一体化、系统化的科学路径，进行全域性保护和治理，提高生态系统服务、恢复功能的稳定性。实施生物多样性保护战略，整合优化自然保护地，完成羌塘国家公园建设，申报冈仁波齐—玛旁雍错世界文化和自然双遗产，自然保护区内停止探矿采矿、打击开采盗采，持续开展“绿盾”行动，重点保护藏羚羊等珍稀物种及其栖息地。针对土地荒漠化问题，创新实施“光伏治沙”模式，推进光热替代和清洁取暖，加快发展清洁能源产业，推进中广核“零碳”光储热电示范项目。构建绿色产业体系，发展绿色矿业和民族手工业，打造装配式建筑产业链，实现生态系统服务功能提升与绿色经济发展双赢。

（四）积极稳妥推进碳达峰碳中和

我国要实现碳达峰碳中和目标，从峰值到“净零排放”降幅大、降速快，面临着双重压力。西藏因为发展阶段原因，能源结构调整压力相对较小，但更需统筹好发展与减排关系，要把系统观念贯穿“双碳”每个环节中，处理好“发展与减排、整体与局部、长远与短期、政府与市场”这四对关系，加快碳达峰碳中和技术创新，尤其注重集成耦合和优化技术的发展应用，落实“十五五”节能减排综合方案，实施能源、工业等重点领域减污降碳行动，加快推进农村电网巩固工程，发挥生态固碳优势，通过参与全国碳汇交易提升碳汇增量。

（五）守牢美丽西藏建设安全底线

建设美丽西藏要守牢生态安全底线，从风险防控和监测体系两方面协同推进。在风险防控方面，要强化基础研究能力，开展全区环境风险调查评估，建立重点管控物质动态清单，实施新污染物全过程控制科技工程；完善管理制度，严格执行自然保护地核心区矿业权退出政策；加大执法力度，通过“绿盾”“清风”专项行动核查违法线索、侦办涉刑事案件；加强生物安全管理，建立外来物种入侵防控机制，确保生态系统安全。

在监测体系建设方面，要构建空天地一体化监测网络，重点研发高原特殊环境下的生态观测设备；推进智能化监管平台建设，实现监测数据精准采集、实时传输和智能分析；实施生物多样性本底监测示范工程，运用物联网、大数据技术提升生态系统质量评估能力；建立环境风险预警机制，增强污染溯源解析和突发环境事件应急处置效能。

（六）健全美丽西藏建设保障体系

构建保障体系，关键是处理好“统和聚”的工作，也就是统合资源、凝聚合力，打好法治保障、市场调控、科技创新与制度建设“组合拳”，为实现人与自然和谐共生的现代化提供基础支撑和有力保障。要聚焦全面推进美丽中国建设，加强统筹协调，瞄准西藏生态文明建设痛点、难点问题，深化生态文明体制改革，夯实制度基础、提升治理能力、倡导绿色发展，构建起生态保护现代化治理体系。

目前，西藏加强创建国家生态文明高地制度体系的顶层设计，制定了70余件法规制度，深化生态文明体制改革。西藏要特别注重加强制度协同，以外部成本内部化为目标提高制度目标一致性，避免制度合成谬误和分解谬误，推进制度关口前移。着眼把生态文明建设纳入法治化轨道，除了进一步加强生态环境立法体系化，还要不断推进执法规范化、司法专门化、守法普遍化。