郝震杰、邓季颖：对口援藏的发展历程、理论贡献和基本经验研究

【内容摘要】对口援藏是党基于社会主义现代化全局作出的战略安排，是中国特色社会主义制度优越性在西藏的集中体现。自对口援藏正式确立之后，党中央根据西藏发展过程中呈现的鲜明特点和阶段性特征，制定了一系列有利于激发西藏内生动力的政策措施，推动援藏工作在体制机制、基本规模、主要内容等方面持续完善，为西藏经济社会稳定与发展创造了有利条件、开拓了全新局面。深入把握对口援藏的发展历程，深刻认识援藏工作的理论贡献，系统总结援藏工作的基本经验，对于新时代持续提高援藏成效、全面建设社会主义现代化新西藏具有重要的现实价值和实践效用。

【关键词】中国共产党；对口援藏；中国特色社会主义

【作者简介】郝震杰，西藏自治区党委党校马克思主义教研部副教授；邓季颖，西藏大学在读博士。

【文章来源】《西藏发展论坛》2025年第5期。原文编发时略有删节调整，注释从略。

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西藏工作是党和国家工作大局的有机构成部分，关乎边疆稳定、国家强盛、民族复兴和人民幸福。回顾西藏发展的光辉历程和实践成就，其中很重要的一条就在于：中央确定并实施对口援藏这一科学政策。援藏政策的实施，为治藏稳藏兴藏注入强劲动力、凝聚强大合力，是贯彻落实党中央治藏方略的应有之义，是推动边疆治理体系和治理能力现代化的内在要求，是实现中华民族伟大复兴的战略部署，必将促进西藏各族人民同全国人民一道实现共同富裕和全面发展。当前，学界关于党的援藏工作的研究成果十分丰硕，既有对援藏政策的专项研究、综合研究，也有对援藏效益、援藏历史的分析探索。本文在以往研究的基础上，系统梳理援藏工作的发展历程，概括提炼其中蕴含的理论贡献和基本经验，以期为新时代做好援藏工作、进一步强化援藏理论研究提供有益借鉴。

一、对口援藏的发展历程

从现实境遇、总体思路、具体措施等方面分析，可将援藏工作的发展历程总体划分为：对口援藏正式确立和初步发展、对口援藏持续完善、对口援藏全面深化等三个阶段。经过三个阶段的援藏历程，对口援藏的范围和领域得到更大拓展，援藏主体的数量和素质得到明显提升，对口援藏的顶层设计越来越完善，助推西藏实现了全方位进步和历史性成就。

 （一）1994年—2000年：对口援藏正式确立和初步发展

对口援藏政策最早可追溯至和平解放至改革开放初期，中央根据当时西藏经济社会落后和人民生活水平低下的现实背景，逐步制定一系列特殊政策并开始将对口支援纳入西藏发展的范围，主要是在中央科学谋划、战略安排下，确立某个部门或某几个省市区支援西藏经济建设和产业发展，并未形成稳定的结对关系和工作机制，但也为对口援藏的正式形成、全面实施及其制度化、规范化奠定了重要基础。1994年，中央召开第三次西藏工作座谈会，江泽民同志要求中央和地方相关部门和单位都应在西藏工作上具备战略眼光，从整个国家总体发展、整个民族团结奋进的角度来深刻认识援藏决策的战略意义和深远影响，加大力度全方位支援西藏建设。这次会议在以往对口援藏基础上对原有的布局进行充分优化，在新的历史条件下着重从制度方面进行科学设计，进一步明确对口关系，推动支援任务更好适应我国市场经济改革方向，提前为新世纪西藏更好发展创造了有利条件，可以称之为援藏工作的第一个里程碑。此次座谈会召开后：一是在援藏格局方面，根据中央对援藏工作的总体部署，由北京、江苏、上海等十几个省市援助西藏各个地市，逐步形成更加稳固、更具针对性的对口支援关系。同时，中央部委与内地相应系统一并对接西藏自治区相关部门，更是促成双方形成长期密切的有机联系，使西藏工作与国家大局相互贯通、融为一体，呈现一体化发展的美好愿景。二是在援藏方式方面，建立完善包括干部援藏、技术援藏、资金援藏等在内的援助体系，通过人财技物相匹配的方式形成结对关系，并合理制定援藏干部在藏工作年限等相关政策，从制度上保障了“分片负责，对口支援，定期轮换”的工作原则。实践证明，这一援藏格局、援藏方式的战略性调整以及援藏制度的正式建立，不仅增强各援藏省市对口支援的主动性，而且更好地促进了受援地区迅速发展。

 （二）2001年—2012年：对口援藏持续完善

从中央召开第四次西藏工作座谈会至党的十八大之前，是对口援藏政策持续完善的阶段。2001年，中央第四次西藏工作座谈会强调“把干部援藏与经济援藏结合起来”，发挥干部队伍的引领性作用，更加注重“造血式”援藏；在援藏年限方面，决定在原有的基础上继续延长10年，保持以往“分片负责、对口支援、定期轮换”的工作原则；在支援力度方面，将新增的3个省份和17家央企纳入援藏工作序列，实现西藏对口支援全覆盖，切实凸显了援藏效果。至此，中央支持下的全国援藏格局得以全面形成，这是援藏工作的又一个里程碑。2005年，中央总结援藏经验并将下一阶段任务概括为“以干部援藏为重点，把干部援藏和经济援藏、人才援藏和技术援藏结合起来”，对对口支援省（直辖市）、中央和国家机关及中央企业提出更高标准，要求其加强关于资金、技术、物资等方面的援助工作，持续拓宽援藏渠道、积极搭建援藏平台，特别是在制定本地区、本单位发展规划时更加明确与援藏政策相衔接、与援藏任务相协调，把改善各族群众日常生活条件、推动企业转型发展作为重点任务统筹推进，取得了明显成效。2010年，中央召开第五次西藏工作座谈会，要求中央关心、全国支援与西藏各族群众自力更生、艰苦奋斗相结合，适当加大支援力度、延长援藏政策适用年限，完善不同援藏方式相互协调、相互促进的工作格局；特别是在资金使用方面，从体制机制上对援藏资金增长进行合理规划，创造性提出援藏资金分配“两个倾斜”的科学构想，将“确保80%以上的援藏资金用于民生领域、用于基层和农牧区”作为硬指标，为新时代做好援藏工作创造了必要条件。

 （三）2012年至今：对口援藏全面深化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央胸怀“两个大局”、高度重视援藏工作，习近平总书记针对新时代对口援藏面临的新情况、新挑战，以一个战略家、政治家的眼光和智慧对援藏工作进行系统谋划、全面部署，并就援藏工作多次发表重要讲话、作出重要指示，站位之高、谋划之全、思考之深前所未有。早在2015年，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上就明确指出，“要搞好对口支援西藏工作，优化援藏干部人才结构”，并要求合理选派优秀干部人才去相关地区进行实践锻炼，以此切实提高党员干部实际工作本领。2020年，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上再次强调援藏对于西藏以及国家整体发展的重要性，提出“中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策”，作出总结援藏经验、开创对口支援新局面的重要指示。2021年，习近平总书记亲临西藏考察，会见援藏干部代表时强调：“援藏精神是中国共产党的一个崇高精神，是中国特色社会主义的一个显著优势。”使中国共产党人的援藏实践上升为一种特有的精神文化并固定下来，在各族干部群众中不断传承、发扬光大。习近平总书记关于援藏工作的重要指示、重要部署，具有很强的思想性、现实性、战略性、针对性，为我们在新时代做好援藏工作、提高援藏成效提供了战略指引和根本指导。2012年至今，对口援藏在资金投入、人员参与、技术支持、政策完善、制度优化等多个方面都取得了实质性进展。按照中央的统筹规划和习近平总书记的讲话精神，负责对口援藏的相关省市、中央企业始终把援藏工作当成一项规定动作、战略任务来抓，推进教育、医疗等领域“组团式”援藏，深入推动受援地的资源优势与支援地的人才、资金、技术等充分融合，形成最大合力、产生强大效应，将原来侧重于外部牵引的“输血式”帮扶逐步转向侧重于本土人才培养、当地产业培育的“造血式”帮扶，为西藏实现永续发展注入了源源不断的强劲动能。

二、对口援藏的理论贡献

对口援藏的发展历程，充分说明党中央对西藏人民的亲切关怀，充分证明援藏政策的科学性和有效性。毫无疑问，对口援藏不仅带来伟大的实践成就，而且带来巨大的理论贡献。对口援藏是对中国共产党人初心和使命的有力践行，是实现各族群众共同富裕的内在要求，是党的治藏方略的重要组成部分，为世界各国治理民族事务、制定民族方针政策提供了中国智慧和中国方案。

 （一）对口援藏是对中国共产党人初心和使命的有力践行

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。”从某种角度看，党治藏稳藏兴藏的历史就是一部践行党的初心使命的西藏地方发展史，是党的初心和使命在祖国和西藏地方的外化和现实化。西藏地处我国西南边陲，由于受独特气候、地理位置、历史沿革等多重因素影响，生产力发展水平和人民生活质量相对滞后。但是，作为中国自古以来不可分割的一部分，西藏不论是面积大小、资源储量，还是意识形态工作、反分裂斗争等方面，都具有不可替代的重要地位。因此，西藏的稳定和发展，具有更深层次的战略价值和现实意义，不仅关乎人民生活水平持续提高，关乎中华民族共同体意识的培育和构建，更关乎强国目标和中华民族伟大复兴如期实现。而对于西藏长治久安和高质量发展，有一个关键因素不可或缺，即科学系统的对口援藏战略。这就表明，援藏政策制定的逻辑起点就是人民幸福、国家强盛、民族复兴，援藏政策的推进和落实实质就是践行党的初心和使命的发展过程。在此过程中，党从思想观念和精神文化的维度对援藏实践进行总结提炼，概括出伟大的援藏精神。从某种角度看，援藏精神既是从全国支援西藏伟大实践中逐渐产生的精神形态，也是党在西藏践行初心和使命的精神表达，是家国情怀与个体修养的有机统一。广大援藏干部之所以能情注高原、无怨无悔，热爱西藏、建设西藏，正是因为牢记初心使命，不忘本来、面向未来。近年来，在党中央的集中统一领导下，一批又一批援藏干部始终坚守初心使命、大力弘扬援藏精神，把各族人民的事当成自己的事，把在西藏干事创业当成人生一笔宝贵财富，持续奋斗、接续创新，为建设美丽幸福新西藏贡献自己最大的智慧和力量。

 （二）对口援藏是实现各族群众共同富裕的内在要求

“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”实现全体人民共同富裕，是共产党人的精神追求和价值目标。但是，共同富裕不是平均主义，实现共同富裕也不能一蹴而就，必须从大局出发，根据各个地方的实际特点，以先富带动后富的方式来逐步实现这一最终目的。我国幅员辽阔、疆域广大，不同地区之间既有各自特色和优势、又有一定区别，经济增长速度、社会发展水平等都存在差异。总体而言，西部较落后于东部，民族地区较落后于非民族地区，陆地边疆地区较落后于内地省份。而西藏既属于西部陆地边疆地区，又是全国藏族居民最集中的地区，经济社会发展程度低于其他内地省市。因此，在充分发挥市场在资源配置方面作用的同时，要更加注重发挥政府的引导作用，按照系统观念践行先发展地区带动后发展地区的基本路径，如此才能有效实现社会主义的价值目标。由此可知，对口援藏就是对这一价值目标的生动实践，深刻体现了社会主义的基本原则，是“先富带后富”在西藏的具体实践，是实现各族群众共同富裕的内在要求。通过实施对口援藏，在国内统一大市场的前提下对若干生产要素进行重新组合，不断提高全要素生产率，有力推进了西藏与内地共同发展。自改革开放伊始，中央就将富裕列为西藏发展的一个重要目标，并强调要按照西藏的特点使各族人民尽快富裕起来。1987年，邓小平同志在会见外国政要时明确提出检验西藏工作的根本标准：“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列。”这一标准把“对西藏人民有利”放在第一位，将西藏人民的富裕放在全国的发展格局中进行谋划，反映了西藏人民的强烈愿望和根本利益，推动各族群众逐渐走上共同富裕之路。进入新时代，习近平总书记将有利于提升各族群众获得感、幸福感、安全感作为西藏改革发展稳定的根本要求，并以此对援藏工作进行深远谋划和系统部署，使各援藏部委省市在推动西藏产业、就业、环保等方面取得新成就，令各族群众更加坚定了跟党走的信心和决心。

 （三）对口援藏是党的治藏方略的重要组成部分

治藏方略是党治理西藏的顶层设计，而实施对口支援战略是党的治藏方略的重要组成部分。由于西藏长期受封建农奴制和反动政治集团的影响，再加上处于高海拔缺氧的自然环境，导致自我发展能力不足、自我“造血”能力不强。因此，历届中央领导集体在对西藏工作进行顶层设计时，都将支援西藏作为治藏方略的有机构成部分来加以推动和落实。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人坚持“慎重稳进”的总体策略，在推动西藏和平解放、民主改革以及成立自治区的过程中，明确提出要义无反顾地支援帮助西藏的经济和文化建设，要求给予西藏物资、人才和财政金融等方面的支持和援助。以邓小平同志为主要代表的中国共产党人先后召开全国边防会议以及中央第一、二次西藏工作座谈会，明确提出“中央关心西藏，全国支援西藏”的工作方针，作出援建西藏43项工程等重要部署，为新时期援藏工作制度化创造了必要前提。以江泽民同志为主要代表的中国共产党人先后召开中央第三、四次西藏工作座谈会，正式确立对口援藏制度，推动形成全国支援西藏新格局。以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人召开中央第五次西藏工作座谈会，提出走有中国特色、西藏特点的发展路子，进一步完善工作格局和相应制度，推动西藏迈上跨越式发展和长治久安新征程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央召开第六次、第七次西藏工作座谈会，将援藏工作纳入治边稳藏的总体布局中，要求围绕总目标和“四件大事”强化对口支援，有效开创援藏工作新局面，充分体现了当代中国共产党人对对口支援西藏规律的科学认识和深刻把握，充分彰显了对口援藏作为治藏方略重要组成部分的现实价值和实践伟力。

 （四）对口援藏为世界各国治理民族事务提供了中国智慧和中国方案

纵观世界，各国在治理民族事务过程中均会面临一定问题，特别是在一些多民族国家和地区，种族主义和种族歧视现象十分普遍，恐怖主义和宗教极端主义交织重叠，贫富差距日益凸显，极大地考验着国际社会和现代国家的治理体系和治理能力。当前，不同国家、不同地区之间发展程度不一，若任由差异扩大而不作任何调节，很可能造成两极分化，最终演变为对抗性矛盾和频繁剧烈冲突，阻碍全人类进步和国际社会和谐。而中国的对口援藏政策，恰恰能为世界其他国家加强和改进民族工作、改善民族事务治理提供有益借鉴。西藏民族、宗教问题情况特殊，政治性、政策性强，民族、宗教方面一有风吹草动，都会引起境内外极大关注。实施对口援藏，是确保西藏社会大局稳定和长远发展的重大战略决策，是党将马克思主义基本原理与中国具体实际、西藏具体实际相结合的经典产物。随着历届中央领导集体不断与时俱进深化和拓展援藏工作，对口援藏政策如今在系统化、科学化、制度化等方面都达到了一个新的高度。特别是以习近平同志为核心的党中央全面系统深入推进西藏工作，并通过深化对口援藏彻底解决西藏绝对贫困问题、明显提升西藏人民生活水平，有力促进了中国特色社会主义制度的自我完善和不断发展，为世界各国处理民族事务提供了中国智慧和中国方案。

三、对口援藏的基本经验

新时代以来，一批又一批援藏干部人才响应党中央号召，义无反顾踏上雪域高原，始终坚持和加强党的全面领导，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，以问题为导向满足各族群众的现实需求，不断提升西藏自我发展能力，为建设现代化新西藏付出巨大辛劳、作出了巨大贡献。

 （一）坚持和加强党的全面领导

坚持和加强党的全面领导，既是党治国理政、治边稳藏的优良传统，也是中央实施对口援藏的前提条件和确保援藏成效的根本保证，是我们在援藏过程中必须遵循的一条基本原则。从某种角度看，对口援藏工作的历史，就是党总揽全局、协调各方，充分调动全国各地区、各行业、各领域积极投身西藏现代化建设的历史。办好中国的事情，关键在党。这一真理，并非无源之水、无本之木，是党团结带领各族群众在建设新西藏、推进现代化的过程中得出的科学结论，也被援藏工作所取得的全方位成就所证明。旗帜鲜明讲政治是我们党带领各族群众不断发展壮大、从胜利走向胜利的重要保障。1994年以来，无论是确立援藏制度、制定援藏规划，还是优化援藏政策、开拓援藏格局，都无不体现中国共产党作为一个马克思主义政党的政治品格和先进品质。对口援藏在进入新的发展阶段后，我们更应坚持和加强党对西藏的全面领导，加强党的建设特别是政治建设，把这一严格要求贯穿至援藏工作各环节各方面，紧紧围绕国家战略新需求、各族群众新期待，以援藏工作走深走实奋力开创社会主义现代化新西藏建设新局面。

 （二）充分发挥中国特色社会主义制度的优越性

习近平总书记关于援藏精神是中国特色社会主义一个显著优势的重大论断，充分说明对口援藏有其深刻制度依据。中央实施对口援藏植根于中国特色社会主义制度，是中国特色社会主义制度优越性和生命力在西藏的集中体现。早在和平解放时期，中央为帮助西藏发展，就制定了许多特殊优惠政策支援西藏各方面建设。改革开放以来，历次西藏工作座谈会都对对口援藏作出一系列重要部署，要求在党和国家大局中做好援藏工作。在对口援藏的实践进程中，广大干部人才始终坚定理想信念、践行为民服务的根本宗旨，维护民族平等、加强民族团结，坚持中国特色社会主义制度和民族区域自治制度，推动社会主义和市场经济有机结合，使对口援藏制度逐步形成并深化发展。党的十八大以来，在中央的强力推动下，对口援藏以建设现代化新西藏为目标，以“组团式”方案不断创新工作机制，使西藏经济社会各领域、各行业皆取得巨大成果。历史和现实有力地证明，对口援藏不仅有利于维护祖国统一和边疆安全，而且有利于各族群众在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助，齐心协力共同建设幸福西藏、共同创造美好生活，生动展现了党的民族政策制度红利，充分彰显了中国特色社会主义制度的显著优势。

 （三）以问题为导向满足各族群众的现实需求

坚持以问题为导向，不断满足各族群众现实需求，是对口援藏发挥巨大效力、取得巨大成就的直接原因。坚持问题导向就是要着力研究解决西藏工作面临的实际问题，就是要做到西藏人民最需要什么，我们就以最科学的方法援助什么。对口援藏，贯穿着强烈的问题意识，充分体现中国共产党人勇于直面问题、敢于解决难题的使命担当。中央第三次西藏工作座谈会专题研究西藏经济发展、社会稳定等，对援藏工作进行整体布局，制定财税、金融、投融资等8项优惠政策，确保人民生活水平逐步提高。在中央第四次西藏工作座谈会要求进一步加大扶持力度的基础上，中央第五次西藏工作座谈会强调继续实施“富民兴藏”战略、加大政策支持力度，切实提高各族群众生活质量。中央第六次、第七次西藏工作座谈会继续以问题为导向，谋划和推动援藏工作，统筹推进西藏和其他涉藏工作重点省区协调发展，不断增进各族群众民生福祉。西藏自治区党委坚持从经济社会发展实际出发，把习近平总书记为西藏明确的“四件大事”，具体化为“四个创建”奋斗目标，使西藏步入群众得实惠最多的全新阶段。当前，广大援藏工作者更应自觉遵循援藏规律，“围绕解决好人口、人心、人才方面的问题”，着力破除各种陈旧落后的思想观念和思维定势，令各族群众在共享改革发展成效上取得新突破、作出新贡献。

 （四）不断提升西藏自我发展能力

内因是事物变化的根据，外因是事物变化的条件。西藏发展起点低、起步晚、底子薄、内生动力不足。为此，中央针对西藏实际持续强化对口支援，不断加大税收返还和转移支付力度，支持建设一批又一批的重点项目、重点工程，推动援藏工作由原先的以“输血”为主逐渐向以“造血”为主转化，实现了民族团结进步和边疆繁荣稳定。首先，对口援藏促进本地干部群众思想观念发生深刻转变。援藏干部人才给西藏带来很多新思想、新观念，使藏族干部群众开阔眼界、增长见识，很大程度上改变过去等靠要思想和固守成规的陈旧观念，不断接受新鲜事物、先进理念和先进经验，推动西藏自我发展能力持续提升。其次，对口援藏推动各族群众生活水平明显提高。援藏工作的一个突出特点，就是使多个批次的援藏干部人才建立了西藏和内地之间相互沟通协调的便捷通道，促使内地的资金、技术和西藏的特色资源融为一体、取得显著成绩，极大夯实西藏自我发展的物质基础和精神基础。再次，对口援藏使各民族守望相助、社会和谐稳定得到有力保障。随着援藏工作持续深入推进、系统援助全面展开，西藏与其他各省市之间联系日益紧密，为西藏长远发展提供了良好的社会环境。未来，必须继续把中央关心、全国支援与全区各族干部群众自力更生、艰苦奋斗紧密结合起来，不断增强西藏人民参与度和获得感，走出一条具有中国特色、西藏特点的高质量发展之路。