王小彬、李金涛：国家统一和民族区域自治关系的三重意涵

【作者简介】王小彬，中共中央党校（国家行政学院）统一战线教研部教授、博士生导师；李金涛，中共中央党校（国家行政学院）统一战线教研部2025级博士研究生。

【摘要】习近平总书记强调要“正确把握维护国家统一和实行民族区域自治的关系”，为新时代党的民族工作提出了重要课题。文章考察中国共产党在西藏建立和发展民族区域自治制度的历程，从共同性与差异性、民族因素与区域因素、中央与地方关系三重意涵入手，探讨国家统一和民族区域自治的辩证关系。文章认为，维护国家统一是实行民族区域自治的根本目的；三重意涵的矛盾张力贯穿制度实践始终；妥善处理这些张力，方能有力巩固国家统一。相关经验为新时代在西藏坚持和完善民族区域自治制度提供了借鉴。

【关键词】国家统一；中华民族共同体意识；西藏；民族区域自治

西藏自治区成立于1965年。60年来，党领导下的民族区域自治实践，推动了西藏经济社会的全面快速发展、显著提升了各族群众的生活水平，在维护国家统一、增强民族团结、巩固边疆稳定方面发挥了关键作用。实践证明，民族区域自治制度与中国实际和西藏区情高度契合。2024年9月，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上重申“两个结合”的原则，首次提出“正确把握维护国家统一和实行民族区域自治的关系”  这一命题。新命题着眼于中华民族共同体建设，为坚持和完善民族区域自治制度指明了前进道路，成为新时代民族工作的重要课题。纵观历史，维护国家统一始终是历代中央政府治藏政策的核心，中国共产党在西藏实行民族区域自治制度同样秉承这一宗旨。作为国家统筹民族事务的基本政治制度，其运行过程中必然面临若干重要问题：如何正确处理民族之间的共同性与差异性、如何实现民族因素与区域因素的有机结合，以及如何理顺中央与地方关系。围绕这三重意涵进行考察，旨在深入把握国家统一和民族区域自治之间的辩证关系，更好地坚持和完善西藏的民族区域自治。

一、维护国家统一是实行民族区域自治的根本目的

（一）国家统一原则贯穿古今治藏实践

维护国家统一是实行民族区域自治的根本目的，这一原则有着深厚的历史实践和理论依据。“国家统一”作为中国政治传统的核心理念，体现为政令一体、法理同源、主权统一、向心认同，是决定国家形态和构建政治制度的起点和底线。历史上，从先秦的“五方之民”思想，到秦汉确立“大一统”政治格局，此后虽经历王朝兴替与治乱分合，但国家统一始终是中华文明的主线。正如习近平总书记所指出的：“中华民族自古以来就秉持‘六合同风，九州共贯’、‘天下大同’的理念，把大一统看作是‘天地之常经，古今之通义’。自秦统一中国后，无论哪个民族入主中原，都以统一天下为己任，都始终坚持国土不可分、国家不可乱、民族不可散、文明不可断的共同信念。”

中国历代封建王朝治理边疆民族地区，多采用“怀柔羁縻”“严主权、宽治权”等方略，讲求“因地制宜”“因俗而治”，通过确定行政区划、设官和驻防等措施，以维护国家统一与边疆安定，对西藏地方亦是如此。吐蕃王朝通过遣使、通婚、贸易、朝贡等方式与唐朝密切往来，奠定了西藏地方与祖国内地交往交流交融的历史基础；元朝中央政府通过设立宣政院直接管理西藏地方事务，采取清查户口、设治派官、驻军扎驿、征收赋税、颁行刑法、统一历法等一系列措施，实现中央政府对西藏地方的有效管辖和治理；清朝治藏政策渐趋完备：册封达赖喇嘛、班禅，实行第巴制间接治藏，推行噶伦制直接任命官员，设驻藏大臣统理藏事，建立噶厦政府，形成驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅共理藏政的政教合一体制，颁布《钦定藏内善后章程》，在活佛转世事务中，调整和确定行政区划等措施，进一步加强中央政府对西藏地方的治理；即便在清末民国期间，军阀混战，内乱频仍，国家孱弱，但中央政府仍坚定维护国家在西藏的主权。 1951年西藏和平解放以来，经过民主改革和西藏自治区成立等阶段，中国共产党领导西藏完成了从“三面四方”  的政权形式到统一的西藏自治区的转变，建立了权责明晰、政令贯通、法制统一的民族区域自治制度。这一历史进程表明，尽管中央政权几经兴衰更替，治藏方式不断调整完善，但维护国家统一始终是历代中央政府治理西藏的核心议题。

“几千年来，历代中央政权经略民族地区，大都是在实现政治统一的前提下，实行有别于内地的治理体制，秦汉的属邦属国、唐的羁縻州府、元明清的土司，莫不如此。但这些制度，正如毛泽东同志所说，是‘老办法’，实质是‘怀柔羁縻’……我们党发明在单一制的国家体制下，实行民族区域自治这个‘新办法’，既保证了国家的集中统一，又实现了各民族当家作主。”  中国古代怀柔羁縻制度和今天的民族区域自治制度存在本质区别。怀柔羁縻制度是古代中央政权为维护“大一统”所采取的间接统治方式，通过授予民族地区上层统治阶级对地方事务的有限自治权，以维护边疆安定。此种“自治权”只是上层统治阶级的专利，普通民众不仅被排除在外，甚至很大程度上依附于上层统治阶级。民族区域自治制度则以人民民主为内在逻辑，在宪法和法律普遍确认公民基本权利和民族平等的基础上，进一步保障各族群众平等的政治地位，明确民族干部的公共服务角色，为各族群众提供当家作主的组织载体——民族自治机关，从而巩固国家统一的制度根基。因此，民族区域自治制度绝不是一种差异化政治安排或者优惠待遇，而是中国共产党“坚持把马克思主义民族理论同中国民族问题具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”  的具体实践，是社会主义制度体系的重要组成部分。民族区域自治制度以“统一领导下的自治”为基本特征，在维护国家统一和领土完整、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面发挥了重要作用，是走中国特色解决民族问题正确道路的重要制度保障。

民族区域自治制度的理论基础源自马克思主义关于国家统一和政权建设的基本观点。马克思、恩格斯主张建立“统一而不可分的共和国”，反对以“地方自治”为名的分裂倾向。列宁虽提出“民族自决权”，但他始终强调，这种权利的提出是为了反对民族压迫和实现各民族团结融合，“社会主义的目的不只是要消灭……民族隔绝状态，不只是要使各民族接近，而且要使各民族融合”  。斯大林继承了列宁的思想，强调“各民族联合为一个国家整体，反对分裂，是实现社会主义的条件之一”  。新中国成立之初，中国共产党明确反对“民族自决”“民族自治共和国”和“联邦制”等主张，而是将马克思主义民族理论与中国具体实际相结合，创造性地实行民族区域自治制度，并于1954年将其确立为国家的一项基本政治制度。这一制度选择体现了党对国家统一原则的坚守，标志着党在民族事务治理中实现了从理论探索、政策制定到制度确立的有效转化。

（二）国家统一和民族区域自治的辩证关系

国家统一和民族区域自治的关系，是民族区域自治制度创设之初即确定的基本关系。在建立主权统一的现代国家之际，中国共产党在具备临时宪法性质的《共同纲领》中明确了各民族一律平等的法律原则。但考虑到旧中国遗留的民族隔阂和边疆治理失序问题依然客观存在，亟需党和国家妥善解决，以便协调民族关系、实现国家整合。为此，民族区域自治政策应运而生，通过保障少数民族当家作主，在深入落实民族平等政策的同时，有效化解民族隔阂，重构团结友爱的民族关系，推动各少数民族纳入统一的国家政权和制度体系，为中华人民共和国成立初期党在民族地区开展工作奠定了政策基础。1954年《中华人民共和国宪法》将民族区域自治明确入宪，标志其正式制度化。国家通过制度安排保障少数民族在政治法律上的权利平等，并借助财政转移支付、对口援助等措施改善民族地区的发展条件，从而在经济社会层面推动各民族的实质性平等与交往交流交融。国家在保障少数民族合法权利的同时，也明确要求其承担维护国家统一和巩固民族团结的相应义务。维护国家统一本是全体中国公民的共同义务，但民族地区因发展条件较差，在享有国家差别化的政策红利和扶持的同时，应更加积极主动地承担起维护国家统一和民族团结的政治责任。这种权利与义务的统一，在实际治理中充分体现了维护国家统一和实行民族区域自治之间的辩证关系。具体来说，维护国家统一始终是实行民族区域自治的根本要求和目的，而实行民族区域自治也正是巩固国家统一的重要制度安排，二者构成了民族区域自治制度最核心的内涵。特别是在西藏等边疆民族地区，其治理牵涉国家安全、地缘政治和反分裂斗争。维护国家统一和领土完整是西藏工作不可动摇的底线，也是党在西藏实行民族区域自治的前提。如果国家统一原则得不到坚守，在敌对势力的影响下，地方分离主义就会有可乘之机，最终损害的是各族人民的根本利益。但强调国家统一并非否定民族区域自治——实践中需要把握好尺度，既不能只讲统一不讲自治，也不能只讲自治忘了统一。

（三）国家统一和民族区域自治关系的三重意涵

2014年中央民族工作会议正式提出“两个结合”原则，为民族区域自治制度的规范运行提供了基本遵循。这一原则内部体现出明显的层级差异：其一，“统一和自治相结合”明确表达的是国家统一和民族区域自治之间的关系，处于国家治理中制度设计的战略层次，直接决定了制度运行以国家统一为根本方向；其二，“民族因素和区域因素相结合”则主要指涉民族事务治理和地方治理之间的关系，属于具体实施民族区域自治制度的策略层次，对制度运行起着支撑和调试作用。“第二个结合”在实践层面对“第一个结合”具有能动的反作用。当制度实践符合制度设计的战略方向时，能够发挥积极作用，有效巩固国家统一；反之则可能产生消极作用，给国家统一带来挑战。“两个结合”揭示了民族区域自治制度的内在逻辑，其中国家统一和民族区域自治的关系处于根本地位。从制度性质看，该制度既要处理好中华民族与各民族的关系，体现为民族的共同性与差异性的关系；又要处理好中央与民族自治地方的关系。这两方面与“民族因素与区域因素”共同构成了理解国家统一和民族区域自治关系的三重意涵。

1.从共同性与差异性的关系看 2021年中央民族工作会议指出，增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则。这一原则对于统一多民族国家的民族事务治理具有根本性意义，要求民族区域自治实践必须正确处理好两者关系。历史上，中国各民族在长期交往融合中形成了休戚与共的中华民族命运共同体，又在近现代革命实践中共同构建了统一的国家政治共同体，从而积淀了深厚的历史记忆、情感纽带和政治认同。这种在历史和现实中形成的共同体意识，是中国共产党创立民族区域自治制度的根本基础。以西藏地方为例，各民族交流交融的历史可追溯至新石器时代，如昌都卡若遗址和拉萨曲贡遗址的考古发现即为明证。此后的唐蕃联姻和长庆会盟，以“和同一家、社稷如一”的甥舅亲谊加深了藏汉间的交往交流交融；元代凉州会盟标志着西藏地方正式纳入中央政府有效行政管辖，在政治统一方面具有历史性和里程碑意义。近代以来，江孜抗英保卫战、川康藏族群众支援红军长征，以及康藏驮运商邦达仓运送抗战物资等事件，都体现出各族人民休戚与共的国家意识。这些共抗外侮的爱国主义传统，在西藏和平解放和全国援藏实践中得以延续深化，孕育出“老西藏精神”“两路精神”等精神文化资源，丰富了以爱国主义为核心的民族精神。在此基础上，西藏的民族区域自治，应坚持尊重和包容差异性，以增强各民族的共同性为主导方向，不断提升西藏各族群众“对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，和国家意识、公民意识、法治意识”  。

2.从民族因素与区域因素的关系看 民族区域自治制度以民族自治地方为治理单元，治理对象既涉及民族事务，也涵盖区域事务，包含民族因素和区域因素。我国自古以来就形成了“大杂居、小聚居”的民族分布格局，在任一民族地方，少则数个、多则数十个民族共同生活、交错杂居的情况十分常见。这表明，“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方”  。从我国单一制的国家结构形式看，所有民族自治地方从根本上讲都是中国共产党领导下的、中华人民共和国不可分割的组成部分，属于全国各族人民共同拥有的国家治理单元。正如2014年中央民族工作会议指出的：“自治区戴了某个民族的‘帽子’，是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任。在自治地方，各民族享有平等的法律地位，共同建设各项事业，共享建设发展成果。”  这充分体现在国家力量主导的援藏实践中，一方面全国支援西藏有效促进了各民族交往交流交融，夯实了铸牢中华民族共同体意识的物质和思想基础；另一方面援藏工作实现了不同民族和地区间经济社会发展的横向带动，形成了区域间优势互补、共同发展的生动格局。由此，各民族成员巩固了互利共赢的发展共识和情感纽带。同时，西藏独特的区域条件——生态脆弱、基础薄弱、地缘敏感、统一战线与民族、宗教事务复杂，决定了区域发展的特殊性和紧迫性。这要求在民族区域自治实践中必须坚持民族因素与区域因素相结合。以民族团结促进区域发展，以区域发展巩固民族团结，这是民族区域自治制度稳定运行的内在要求和伦理准则。

3.从中央与地方的关系看 民族自治地方属于我国行政体系内的地方行政区域，体现了单一制国家结构形式下中央与地方关系的基本逻辑。换言之，中央与民族自治地方的关系本质上是中央与地方关系在民族地区的具体体现。这种明确的行政关系是制度有效运行的关键。西藏作为中央设立的民族自治地方，必须在国家法律框架内和中央政令引导下履行区域公共治理职能。这一原则贯穿于历史和现实的治理实践中。西藏自古以来就是中国领土不可分割的一部分，自元代正式纳入中央政府行政管辖以来，历代中央政府通过一系列制度安排和政策措施，确保了对西藏地方政务、防务、涉外事务和藏传佛教的统一管理，保证了西藏始终处于中央政府统一有效的行政管辖之下。1965年西藏自治区成立，中央人民政府在西藏设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关，其自治职能由国家依法授权，本质上是中央权力在民族地区的延伸。因此，西藏在民族区域自治实践中，既要确保中央政令的刚性和畅通性，又要结合本地实际依法自治，做到上下联动。这是实现有效治理、推动地方发展的重要保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

综上所述，民族区域自治制度绝非“民族自决”，也不是西方联邦制或苏联模式，而是中国共产党在单一制国家体制中统筹民族因素与区域因素，以统一为纲、自治为用的中国创制。“纲”是方向‌，‌“用”是路径‌。纲举则目张，统一是自治的前提基础；目张则纲成，自治又是巩固统一的重要途径。二者辩证统一、相辅相成，共同构成民族区域自治制度的基本逻辑。

二、以维护国家统一为核心的民族区域自治实践

因地处祖国西南边疆，西藏自古以来肩负着拱卫国家边陲的政治使命，中央政府在西藏的治边理政直接关系国家安全。中国共产党在西藏建立和发展、坚持和完善民族区域自治制度的历程，贯穿着维护国家统一的根本原则，体现了国家治理体系对边疆民族地区的总体要求。这一历程经过了制度理念探索、制度准备、制度确立、制度发展、制度深化5个阶段，围绕政治一体化、经济一体化和中华文化一体化三大目标展开。制度实践历程主要体现在4个基本方面：一是以和平解放和民主改革为核心，通过建设人民民主政权实现政治一体化；二是以建立社会主义制度和建设社会主义市场经济为重点，推动经济社会体制与内地逐步趋同，实现经济一体化；三是以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动各民族交往交流交融，实现以中华文化认同为核心的中华文化一体化；四是以维护国家统一为基础，推动国家治理体系和治理能力现代化，实现国家治理、民族事务治理、边疆治理的内在统一。

（一）制度理念探索期（1921—1949）

从中国共产党成立到新中国成立的近30年间，尽管民族区域自治制度尚未正式建立，但在党的革命实践中，其基本理念和制度雏形已经逐渐形成，并积累了丰富的理论和实践经验。

1.在革命实践中，民族区域自治的雏形开始出现 1935—1936年，红军长征进入川藏地区，在金川、道孚、甘孜等地建立了以格勒得沙共和国和博巴人民政府为代表的地方政权。这些政权虽号称“共和国”或“人民政府”，但实质上是由中国共产党直接领导的少数民族革命政权，其政府机构、革命党派、武装力量均纳入党的统一指挥，在当时受中共大金省委和中共西北联邦政府的领导。尽管这些政权规模有限且存续时间较短，但体现了中国共产党领导下民族地方自治组织的初步形态。

党对康藏社会状况的基本掌握，为和平解放后在西藏实行民族区域自治积累了经验。凭借长征期间的考察，党认识到，西藏社会长期受僧俗贵族支配，广大民众在政治、经济、思想和人身自由上高度依附于上层统治者；这些上层统治者将藏传佛教作为控制民众的精神枷锁和政治工具。此外，长期的民族隔阂和信息闭塞，使普通民众对中国共产党的政策缺乏了解，长期的宗教思想束缚则抑制了人民群众的阶级意识。因此，不同于在内地直接摧毁旧政权后建立人民政权，党在西藏进行革命建设或实行民族区域自治，除群众工作外，还要重点做好民族、宗教和统一战线工作。尽管这一认识在当时尚未形成成熟政策，但为新中国成立后党在西藏的民主建政指明了基本方向：通过团结、教育、改造上层人士来影响和争取各族群众，为实现人民民主创造条件。因此，西藏和平解放后，党在西藏工作的主要任务就是以统战工作为主，兼做影响群众工作。

2.党在理论和实践探索中逐步摒弃了“民族自决”，将“民族区域自治”确立为解决民族问题的基本方针 早在1936年，党就开创性地建立了我国第一个县级民族区域自治政权——陕甘宁省豫海县回民自治政府。1947年，我国第一个省级民族区域自治地方——内蒙古自治区成立。这一系列实践探索的背后，是中国共产党民族政策的理论升华。20世纪 20年代初，受苏联影响，党的早期文件中曾提出过“民族自决”和“联邦制”的设想。然而，随着日本全面侵华战争爆发，中华民族面临生死存亡的危机。1938年，党的六届六中全会提出了“团结各民族为一体”“联合建立统一的国家”  的方针。抗日战争胜利后，党在总结历史经验和民族工作规律的基础上，对民族政策进行了调整。1946年2月，中共中央发出指示：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”  由此，党逐步削弱和放弃了“民族自决”的主张，日益突出和强调了以维护国家统一为导向的民族区域自治政策。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”  ，标志着民族区域自治从理论和实践探索走向政策定型。

1921—1949年间，西藏尚未进入民族区域自治制度的构建阶段，但党在理论探索、经验积累和政策框架制定上，已逐渐形成了“统一为纲、自治为用”的基本逻辑。与此同时，新民主主义革命时期，各族人民在共抗外侮、协同奋斗的实践中，逐步凝聚起中华民族命运共同体意识。党通过建立格勒得沙共和国、博巴人民政府等少数民族革命政权，以及陕甘宁省豫海县回民自治政府、内蒙古自治区等民族区域自治政权，一方面初步探索了民族因素与区域因素相结合的政策方向；另一方面，体现了党的集中统一领导原则，进而明确了新中国成立后中央与民族自治地方权责关系。这一时期的政治理念与实践经验为党在西藏等民族地区实施民族区域自治制度提供了明确的思想基础和路径参照。

（二）制度准备期（1949—1956）

新中国成立后，民族区域自治从政策定型阶段迈向制度构建阶段。民族区域自治政策在西藏的推进，既要遵循国家统一这一根本原则，也需回应民族和宗教问题的历史惯性和现实张力。

1.制度设计始终以国家统一为核心目标 1949年，《共同纲领》将“民族区域自治”确立为基本民族政策，明确地方治理须在中央统一授权下依法实施，形成了“既利于国家统一，又利于因地制宜”的基本底线。这为民族区域自治从政策向制度转型提供了政治基础，也奠定了在国家统一前提下推进其制度建设的基本原则。这一过程理顺了中央与地方关系，明确了中央统一领导的政治主导地位。

2.局部建制成为民族区域自治的先行探索 根据《共同纲领》精神，中央在西藏周边相继设立了作为民族区域自治局部试点的西康省藏族自治区和中华人民共和国昌都地区人民解放委员会。前者是1950年11月在原西康省的康定专区辖地建立的民族区域自治政府，是新中国成立后的第一个地级民族区域自治单位，也是西南地区首个以民族区域自治形式管理藏族聚居区的人民政府；后者是1951年1月党在昌都设立的第一个民族区域自治的“试验田”，尽管具有临时性、过渡性和统一战线性质，但发挥了“先行示范区”的作用，为后来正式建立西藏自治区积累了实践经验。两个建制承担了团结地方上层人士、培养少数民族干部、宣传党的民族和宗教政策等职能。在稳固边疆局势的同时，打破了当地原有封闭的政教合一格局，推动了地方政权结构的初步调整，探索了民族因素和区域因素的结合路径。这一实践为此后民族区域自治政策在西藏的推进提供了示范，也成为中央主导该地民族事务治理的重要支点。

3.和平解放是实行民族区域自治的政治前提 1951年，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（简称《十七条协议》）的签订，实现了西藏的和平解放。同年冬季人民解放军进驻西藏各主要城镇和边防要地，完成了统一祖国大陆的任务。《十七条协议》第三条明确规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”这表明，继《共同纲领》后，《十七条协议》从法律意义上进一步明确了西藏实行民族区域自治的前进方向，协议的落实主要围绕“一进、一出、两返、两结束”  等关键要点，从政治、国防、外交等方面夯实了西藏属于中国不可分割一部分的事实与法律基础。这些举措消除了外部势力干涉我国西南边疆的风险，为实施民族区域自治政策创造了基本的政治条件。

4.1954年，中央人民政府提出成立西藏自治区筹备委员会 西藏和平解放后，中国共产党立足西藏实际，采取“慎重稳进”的方针，并未直接进行民主建政，而是暂时保留了旧政权形式——噶厦和班禅堪布会议厅委员会。彼时，西藏的政权形式呈现“三面四方”的特点。在此背景下，中国共产党一方面开展上层统战工作，另一方面通过贸易、免费医疗、办学校、救灾、培养民族干部及发放无息农牧业贷款等方式影响群众。第一届全国人大期间，中央人民政府组织“三面四方”代表成立了4个筹备小组，通过小组会与组长联席会等形式进行充分协商，拟定成立西藏自治区筹备委员会的具体方案。基于该方案，国务院于1955年3月9日召开第七次全体会议，通过《关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》，明确该委员会为带政权性质的机关，负责筹备成立西藏自治区。

1949至1956年间，中国共产党和中央人民政府未在西藏直接成立自治区，而是先行设立筹备委员会。这主要源于西藏民族与宗教情况的特殊性，党和政府基于西藏社会实际，暂缓了民主改革，因而也相应推迟了民族区域自治的实施。此举旨在等待社会各方与上层人士形成广泛共识，以期在条件成熟后稳步推进民主建政。这一“暂缓”并非放弃，而是策略上的审慎。根据《十七条协议》第十一条规定：“有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫。西藏地方政府应自动进行改革，人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之。”  该条款既反映出西藏社会变革的复杂性和曲折性，也彰显了党和政府在西藏工作中所秉持的包容与耐心。在此背景下，成立西藏自治区筹备委员会成为一项关键举措。这表明，在全面实行民族区域自治的条件尚不具备的情况下，党和政府仍坚定不移地推进民族区域自治政权建设，为实现人民民主创造条件。

（三）制度确立期（1956—1978）

1.成立西藏自治区筹备委员会是实行民族区域自治的重要步骤 西藏自治区筹备委员会于1956年正式成立，成为带有政权性质和统一战线性质的过渡机构。它虽未彻底改变两种性质政权（政教合一的封建农奴主专政的政权和人民民主性质的过渡政权）并立的局面，但发挥了两重作用：一是在形式上统一了“三面四方”的政治格局。自治区筹委会通过政治协商把前藏（噶厦）、后藏（班禅堪布会议厅委员会）和昌都地区（昌都地区人民解放委员会）三方力量团结起来，为筹建西藏自治区凝聚共识、扫清阻力，促进了西藏内部的和谐与统一；二是为自治区筹备工作创造了有利的社会和政治条件。在中央直接领导下，筹委会审慎执行“五为四不为”  方针，一方面有效增强了西藏各界对民族区域自治制度的认同与信心，另一方面及时缓解了因改革准备工作而在社会上产生的紧张情绪和疑虑，夯实了实施民族区域自治制度的社会政治基础。总之，党在西藏的民主建政体现了“以缓促变、以统促治”的渐进方式，经历了一个由局部地区走向西藏建设，从两种政权并存对立到建立统一的人民政权，从过渡性质的政权走向正式成立自治区的漫长过程。

2.西藏自治区筹备委员会转变为人民民主政权实体 自治区筹委会成立后，在政治协商、统一战线、群众工作、宣传教育、阶级斗争等方面做了大量工作。1959年3月28日，国务院命令解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会直接行使西藏地方政府职权。以1959年为分界，自治区筹委会的名称虽然没有改变，但是在性质和职能上，已经成为党领导下的、以人民为主体的实体政权组织，是西藏自治区人民政府的前身。这是党在西藏实行民族区域自治历程中的重大转折。随着旧政权形式的解体，原“三面四方”局面宣告终结：昌都地区人民解放委员会于1959年4月撤销，班禅堪布会议厅委员会亦于1961年7月申请结束。至此，党在西藏建立起统一的政权体系，大大加快了建立地方各级人民政府的步伐。

3.西藏自治区的成立标志着民族区域自治制度的正式确立 1965年西藏自治区的成立，象征着中央政府对西藏的治理实现了从传统的“重统轻治”到“统治并重”的历史性转变，有效巩固了主权与治权的有机统一。国家在西藏完成了政权体系建设和政治整合；阻断和打击了以达赖集团为代表的民族分裂势力破坏国家统一的企图；显著增强了中央政令与国家法律法规在西南边疆的贯彻力。自治区成立不仅为西藏的经济社会发展提供了制度基础，也使西藏各族人民实现了政治归属，并获得了发展机遇。

（四）制度发展期（1978—2012）

改革开放后，西藏的民族区域自治得以恢复并进入新的发展阶段。

1980年中央第一次西藏工作座谈会召开，纠正了“文化大革命”时期的政策偏差；工作重心转向经济建设；党的民族、宗教和统战政策逐步恢复。随后，1982年《中华人民共和国宪法》和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布进一步明确了民族区域自治的法律依据，使其逐步走上规范化、法治化轨道。

改革开放和思想解放极大激发了西藏经济社会发展的活力，民众生活水平显著提升。但在中央第一次西藏工作座谈会以来，西藏的民族区域自治的恢复和建设经历了前进中的曲折发展。具体表现为：在民族区域自治实践中，统一和自治的结合、民族因素和区域因素的结合仍存在不充分之处。与此同时，达赖集团趁势加紧渗透破坏，通过策动骚乱事件干扰西藏稳定、威胁国家统一。这一阶段的实践经验表明，妥善处理共同性与差异性、民族因素与区域因素、中央与地方关系，对民族区域自治制度的稳健运行和西藏长远发展具有重要意义。

1989年中央政治局西藏工作专题会议和1990年西藏自治区第四次代表大会重新明确了西藏工作“一个中心，两件大事，三个确保”的指导方针。经济发展、社会稳定和反分裂斗争成为西藏民族区域自治实践的基本目标，从而使制度运行回归正常轨道。通过统一思想、增强团结、安定人心、稳定局势，“西藏实现了从‘乱’到‘治’的历史性转折”  。此后，历次中央西藏工作座谈会持续强化“发展与稳定并重”的方针。1994年中央第三次西藏工作座谈会将维护稳定提升为西藏工作的核心任务；2001年中央第四次西藏工作座谈会提出从实现基本稳定走向长治久安、从加快发展走向跨越式发展，着眼长远规划；2010年中央第五次西藏工作座谈会作出“社会主要矛盾与特殊矛盾并存”的判断，明确了西藏自治区在国家安全、生态保护和边疆治理等方面“六个重要”  的战略定位。至此，党和政府为西藏的民族区域自治创造了良好的物质基础和社会环境。

（五）制度深化期（2012至今）

党的十八大以来，“以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴，是新时代新征程党和国家的中心任务”  ，民族区域自治制度的功能和使命也随之深化。面对国家治理现代化、中国崛起与国际竞争加剧的新变化，民族区域自治制度在原有功能的基础上，更加突出地承担着维护国家主权、安全与发展利益的使命，在巩固民族团结方面的作用比以往任何时期都更加凸显。在这一背景下，西藏作为边疆重要区域，其民族区域自治实践进一步凸显了国家属性与政治功能。

在党中央的坚强领导和全国人民的大力支持下，西藏自治区实现了经济社会发展的历史性跨越。绝对贫困这一千年难题得以根本解决，如期实现全面建成小康社会的目标，各族群众的生活水平获得前所未有的提高，可谓是“短短几十年，跨越上千年”。然而，新时代背景下，民族工作呈现出一些新的阶段性特征，西藏工作也面临着较为复杂的态势。具体来看，民族工作上，尽管“民族地区发展迈上新台阶，但发展不平衡不充分问题仍然相对突出；各民族人口大流动大融居趋势不断增强，如何顺应形势构建互嵌式社会结构仍需加强探索；中华民族共同体的思想基础不断巩固，但局部地区反分裂形势依然严峻，国际势力干扰破坏我国民族团结的风险不容小觑。”  对西藏自治区而言，长期存在的两个矛盾依然突出：一是人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的主要矛盾，二是各族人民和达赖集团等分裂势力之间的特殊矛盾。此外，部分邻国近年来持续在边境地区加强军事部署和设施建设，不时制造摩擦和不稳定因素，使边疆治理形势更加复杂敏感。因此，当前西藏工作呈现出“五期叠加”  特征。党在西藏坚持和完善民族区域自治实践，任务更重、难度更大、要求更高。

以习近平同志为核心的党中央将铸牢中华民族共同体意识确立为新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，中华民族共同体意识成为新时代各族人民凝聚国家认同、维护国家统一的思想根基，标志着民族工作战略的重大调整。据此，西藏的民族区域自治进入了丰富、发展和完善的新阶段。2015年中央第六次西藏工作座谈会提出“六个必须”的治藏方略，首条强调坚持中国共产党领导、社会主义制度和民族区域自治制度。2020年中央第七次西藏工作座谈会在此基础上将方略拓展为“十个必须”，新增“必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点”。前后两次会议一以贯之坚持和完善民族区域自治制度，但中央第七次西藏工作座谈会明确强调了国家统一和民族团结在西藏工作中的重要性，并以此指导包括民族区域自治在内的各项工作。这进一步凸显了西藏自治区维护统一、反对分裂的政治责任。近年来，在习近平总书记关于西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略引领下，西藏自治区深入贯彻落实党中央决策部署，取得了政治团结统一、民族交融凝聚、边疆巩固安定、经济跨越发展、社会和谐稳定、宗教和顺安乐、人民安居乐业、文化繁荣兴盛、生态文明进步的重大成就。

中国共产党在西藏坚持和完善民族区域自治制度，是国家推进西藏与其他地区治理一体化的重要制度安排。从制度理念的探索，到制度的准备和确立，再到运行过程中的发展和深化，这一进程推动西藏逐步实现与内地经济政治体系的趋同。特别是党的十八大以来，西藏自治区在全面建成小康社会基础上，进入了以中华文化认同一体化的新阶段。这意味着西藏的民族区域自治须通过铸牢中华民族共同体意识，不断增强各族群众的“五个认同”，更加凸显西藏自治区维护国家统一的政治责任，为社会主义新西藏建设奠定了坚实基础。

三、从新时代民族工作的三重意涵看西藏民族区域自治的成功实践

做好西藏工作，事关祖国统一与边疆巩固，事关民族团结与社会稳定，事关国家长治久安与中华民族伟大复兴。中国共产党在西藏坚持和完善民族区域自治制度，根本目的是维护国家统一、巩固民族团结。正如2021年中央民族工作会议所指出“国家统一是国家最高利益所在，也是各族人民根本利益所在”  。进入新时代，铸牢中华民族共同体意识成为党的民族工作和民族地区各项工作的主线，在西藏坚持和完善民族区域自治制度，也要紧紧围绕、毫不偏离这条主线。由此，就须从共同性与差异性、民族因素与区域因素、中央与地方关系的三重意涵出发，集中彰显民族区域自治维护国家统一的价值取向。

（一）坚持和完善民族区域自治制度，正确把握共同性与差异性的关系

新时代，西藏自治区始终坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线，把构建中华民族共有精神家园作为工作重点，全面推动民族团结进步模范区创建。

1.制度规范方面 出台新修订的《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》，将铸牢中华民族共同体意识贯穿创建全过程，配套实施“四大工程”  和“六项行动”  ，全面推进民族团结进步创建工作的制度化、长效化。

2.价值引领和文化认同方面 通过大规模教育实践活动增强思想共识，深入开展社会主义核心价值观、爱国主义、反分裂斗争、新旧西藏对比及“五史”教育，积极培育和践行中华民族共同体意识。利用文化认同凝聚人心，组织编纂《中华民族交往交流交融史·西藏卷》；推出《金珠玛米》等民族团结主题文艺作品；建设74个民族团结进步文化广场（长廊），138处红色遗址挂牌立碑；实施中华优秀传统文化传承发展工程，让中华文化成为凝聚各族群众的精神纽带。

3.教育方面 广泛推进民族团结进步教育，实现大中小学校铸牢中华民族共同体意识教育全覆盖。深化中华民族共同体重大基础性问题研究，加快形成中国自主的中华民族共同体史料体系、话语体系、理论体系，让“懂团结、爱团结、护团结”成为学生共识，着力在全社会形成自觉维护中华民族大家庭的良好氛围。

4.民族交往交流交融方面 积极构建互嵌式社会结构，推动各族群众共居共学、共建共享，打造和谐街道、社区和家庭典型，促进各民族广泛交往、深度交融。基础设施改善与交通互联互通，成为促进各族群众交往交融的“金钥匙”，如2024年，全区乡镇、行政村公路通达率达到100%，为农牧区群众参与市场、扩大交往交流创造条件。深入实施“三项计划”，推动2万余名学生与区外青少年结对，94%以上西藏班（校）实现“两混一共”；通过“高原红石榴”参观团辐射带动全区3.94万人次赴区外参观学习交流；实行“区外就业促进计划”，帮助区内高校毕业生区外就业。

5.民族事务治理方面 坚持把民族事务治理纳入法治轨道，倡导“法律面前人人平等”，防止把一般性矛盾简单归结为民族问题，确保问题按性质依法解决，既维护民族团结，又尊重客观实际。

通过上述举措，推动民族团结进步事业取得显著成效，中华民族共同体理念深入人心，中华文化认同显著增强，民族交往交流交融广度和深度前所未有，平等团结互助和谐的社会主义民族关系日益巩固，各民族真正像石榴籽一样紧紧抱在一起。

（二）坚持和完善民族区域自治制度，统筹协调民族因素与区域因素的关系

为促进各族群众共同发展繁荣、加快社会主义现代化新西藏建设，自治区人民政府在充分把握区情和民意的基础上，坚持“以民族团结促发展、以区域发展固团结”，采取以下举措：一是依托国家重大战略工程，推进川藏铁路、雅鲁藏布江下游水电工程（国家投资约1.2万亿元）等项目，提升通达能力与能源保障；二是立足高原禀赋壮大特色产业，发展牦牛、藏羊等高原畜牧业，带动饲草产业、乳品加工业协同发展，聚焦清洁能源、绿色工业、藏医药等领域，提升青稞、松茸、冬虫夏草等特色产品的附加值；三是发展民族特色旅游业，依托雪山、湖泊、林海、草原等自然景观和布达拉宫、罗布林卡等历史文化景观，发展民俗、生态旅游业；四是完善差别化支持与对口协作机制，在极高海拔生态搬迁、高原远程医疗、边境小康村建设等方面精准施策，发挥西部地区区位、劳动力、口岸等优势，叠加东部资金、管理、人才、科技等要素，实现优势互补，提升内生发展动力；五是推广普及国家通用语言文字，科学保护各民族语言文字，保障藏语言文字学习使用权利，健全藏文报刊广播电视等公共文化服务体系，系统性保护藏戏、雪顿节、唐卡等非物质文化遗产。

总体来看，西藏经济社会持续高质量发展，城乡收入差距明显缩小，区域经济布局更加协调，铁路、公路、航空、互联网及其他重大基础设施建设的条件不断完善，区域协同和要素流动更加顺畅。2024年，西藏地区生产总值达到2765亿元，按不变价格计算，是1965年的155倍。城镇居民人均可支配收入达55444元，是1965年的121倍；农牧民居民人均可支配收入达21578元，是1965年的199倍。各族群众共享改革发展成果，实现了住有所居、劳有所得、老有所养、学有所教、病有所医。各族群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。

（三）坚持和完善民族区域自治制度，切实理顺中央与地方的关系

做好西藏工作，必须坚持党的领导、加强党的建设——这是把握中央与地方关系的根本前提。其要义在于，在中央统一领导下，民族自治地方依法行使自治权。在此指引下，西藏把中央部署细化为本区任务并完善配套机制。在具体实践中，一是按照中央第七次西藏工作座谈会精神，作出“四个创建、四个走在前列、四个新局面”的战略部署，把中央战略目标细化为自治区层面的可操作性任务；二是健全区—地（市）—县（区）三级联动的执行链条，压实各级责任，确保中央政令在自治区落地生根、形成闭环；三是加强和完善党对民族工作的全面领导，构建“党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门协同、社会力量参与”的工作格局，形成横向协同与纵向贯通的组织体系；四是全面贯彻执行宪法、民族区域自治法等法律法规，不断完善地方性法规和规章制度，依法打击各种分裂破坏活动，保障各族群众合法权益，深化共建共治共享的社会治理格局，增强社会发展凝聚力。

西藏自治区深入贯彻党的二十大精神、新时代党的治藏方略和习近平总书记关于西藏工作的重要指示，将中央的顶层设计制度化、程序化、清单化，在民族团结进步、经济高质量发展、生态文明保护、固边兴边富民各项事业中取得显著成就，充分彰显了中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势，充分体现了民族区域自治制度的强大生命力。

四、国家统一是民族区域自治的价值归宿

国家统一是民族区域自治制度的根本目的，也是其价值归宿。习近平总书记指出：“团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家团结统一，就谈不上民族区域自治。”  这一论述明确了国家统一和民族区域自治的关系，要求民族区域自治实践必须紧紧围绕维护国家统一的价值目标展开。

首先，民族区域自治制度具有鲜明的国家属性 民族区域自治制度在西藏的建立和发展始终秉持国家至上原则，即“国家本位构成了民族区域自治的第一条基本准则，也是最根本的制度伦理”  。西藏的民族区域自治实践也充分印证，只有明确民族区域自治制度所内含的国家属性，才能更好地理解和实施这一制度。在一定意义上，国家统一和民族区域自治构成了富含张力的矛盾统一体，尽管二者相互依存，但在国家治理体系中并不对等，统一是主要矛盾和矛盾的主要方面，始终居于主导地位，自治是次要矛盾和矛盾的次要方面，始终居于从属地位。“实施民族区域自治制度，根本目的是维护国家统一和民族团结”  。“任何不利于、有损于国家统一的自治，都是对民族区域自治基本精神的损害，都是对民族区域自治基本制度伦理的违背”  。

其次，党在西藏的民族区域自治实践是国家治理一体化的重要组成部分 从现代国家建构来看，现代主权国家除了对外的自主权外，还有对内的一体化过程，从而实现对领土、人口与制度的全面整合，以使中央政令顺畅。新中国成立后，中国共产党即通过政治协商、统一战线、群众工作、宣传教育、阶级斗争、发展经济等一系列举措实现了对西藏地方的政治整合、社会整合和制度整合。和平解放使西藏摆脱了外部势力干涉的威胁，巩固了国家主权和领土完整；随后的民主改革彻底废除了政教合一的封建农奴制度，实现了政教分离，使西藏各族群众获得了平等的社会政治身份。随着西藏自治区成立，党在西藏相继建立起人民代表大会制度、民族区域自治制度等社会主义制度，加强和巩固了主权和权力的有机统一。这一系列制度变革确保了西藏与全国其他地区在政治制度体系和发展道路上的高度一致，中央与地方的关系更加协调统一。至此，国家在西藏实现了政治的一体化。

再次，在民主改革基础上，西藏稳定发展个体所有制经济，开展社会主义改造，并逐步建立了以公有制经济为基础的社会主义制度体系 改革开放后，西藏快速融入社会主义市场经济，人口、资源、产业等要素畅通流动，区域协调发展动能显著增强，经济社会体制与内地逐步趋同，实现了经济的一体化。党的十八大以来，西藏同全国一道打赢了脱贫攻坚战，全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，积极融入社会主义现代化建设，迈向高质量发展。由此，在经济上，西藏与内地实现了更高水平、更广范围、更深程度的一体化。

最后，在政治经济一体化取得显著成效的基础上，西藏步入中华文化认同一体化的新阶段 习近平总书记提出了铸牢中华民族共同体意识的原创性论断，推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。铸牢中华民族共同体意识更加强调政治归属和政治认同，是国家层面最高的社会归属感、面向世界的文化归属感，核心是引导各族人民增强“五个认同”和“三个意识”。其中，中华文化认同是国家认同最深层次的基础，“文化认同问题解决了，对伟大祖国、对中华民族、对中国特色社会主义道路的认同就会巩固”  。中华文化认同发挥着凝聚人心、整合社会的根本作用，其核心正是中华文明长期形成的多元一体、团结集中的统一性。这种“向内凝聚”的统一性从根本上决定了国家统一永远是中国核心利益的核心，决定了一个坚强统一的国家是各族人民的命运所系。

五、结 语

回顾历史，历代中央政府在边疆治理中所体现出的中华文明统一性，既维护了统一的多民族国家格局，也推动了多元一体的中华民族发展。“因俗而治”作为传统治边之策，虽有利于固边安民，但若固化“不易其宜、不易其俗”的政策惯性，则不利于各民族之间更深层次的发展融合。因此，“因俗而治”还须辅以“修教齐政”，两者相辅相成，方可实现治边理政的现代化和一体化。西藏的民族区域自治实践兼具边疆治理和民族事务治理的双重特点。随着新时代各民族交往交流交融的加深，中华民族的整体凝聚力也不断增强。习近平总书记强调：“各民族只有不断团结融合、自觉融入中华民族大家庭，才能拥有更美好的未来。”  作为“交往交流交融”的深化表达，“团结融合、自觉融入”进一步为各民族铸牢中华民族共同体意识提供了方向指引。面向未来，西藏需从中华民族整体性的高度重新审视民族区域自治的实践路径，以各族群众自愿自觉融入中华民族大家庭为目标，将是否有利于维护国家主权、安全、发展利益；是否有利于保障中华民族整体利益、根本利益、长远利益；是否有利于建设认同度更高、凝聚力更强的中华民族共同体，作为衡量民族区域自治实践成效的根本标准与核心标尺。

原文载于《中国藏学》2025年第4期

为便于阅读，脚注从略

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