边巴拉姆：西藏立法60年——以法治铸牢中华民族共同体意识的实践与成就

【作者简介】边巴拉姆，西藏自治区社会科学院铸牢中华民族共同体意识研究中心研究员、西藏大学民族学博士生导师。

【摘要】在习近平法治思想与加强和改进民族工作重要思想引领下，法治认同是民族认同的最高认同理念深入人心。我国立法体系以《宪法》为核心，通过中央与地方立法的协同，为铸牢中华民族共同体意识奠定了根本法治保障。西藏自治区60年立法实践，是国家立法体系的重要组成部分，涵盖民族自治立法与一般地方立法，始终围绕维护国家统一、促进民族团结、推动共同发展的核心目标，构建起与中华民族共同体建设相契合的法治框架。在立法实践中，西藏自治区制定《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》等法规，以法治手段旗帜鲜明地反对分裂，强化各民族对国家统一的认同；通过《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》《西藏自治区布达拉宫保护办法》等，保障少数民族文化权益，推动各民族优秀文化交融共生；围绕资源开发、区域协作等加强经济立法，推动西藏与全国同步发展，夯实共同体的物质基础；立足国家生态安全屏障定位推进生态保护立法，体现各民族共同守护美丽家园的责任。这些立法既落实民族区域自治制度，又确保国家法制统一，将“五个认同”融入法治实践，通过规范权利义务、调整社会关系，铸牢中华民族共同体意识。尽管西藏立法在数量与质量上仍有提升空间，但60年的实践充分证明：地方立法通过维护国家主权、保障民族权益、促进共同繁荣，已成为铸牢中华民族共同体意识的重要法治载体。未来，需进一步完善立法工作，紧密围绕各民族交往交流交融，发挥法治实践的服务作用，不断巩固中华民族共同体的法治根基，以法治力量推动西藏地区持续稳定发展，助力中华民族伟大复兴。

【关键词】铸牢中华民族共同体意识；西藏自治区立法实践；少数民族合法权益

一、引 言

2017年，党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入新修改的《党章》，作为党带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的思想引领。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，在宪法序言中增加了“中华民族伟大复兴”的内容，“中华民族”一词首次写入国家根本法，这为铸牢中华民族共同体意识提供了宪法依据，从根本法的高度为铸牢中华民族共同体意识的法治化奠定了基础。2021年，第五次中央民族工作会议上确定了以铸牢中华民族共同体意识为主线，推进新时代党的民族工作高质量发展的指导思想、战略目标、重点任务以及政策举措。《国家人权行动计划（2021—2025年）》提出，“坚持和完善民族区域自治制度，铸牢中华民族共同体意识，支持民族地区加快发展，保障各少数民族的合法权益”。“全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，确保各族公民在法律面前人人平等，反对一切形式的民族歧视。”  由此，党在带领全国各族人民实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，提出并践行了铸牢中华民族共同体意识这一具有前瞻性的民族理论。

在中华民族伟大复兴战略全局与世界百年未有之大变局交织的历史节点，国际敌对反华势力始终将西藏文化独特性作为渗透分化的战略楔点。其核心策略是刻意放大并利用文化差异，建构认同隔阂，进而渗透操控国内部分受狭隘民族主义与分裂主义蛊惑的群体。此类行径不仅意在颠覆西藏地区和谐稳定的根基，更深层目标是破坏国家统一与民族团结，本质上构成对国家安全的严峻挑战，对中华民族伟大复兴中国梦的实现形成重大现实威胁，阻碍中国历史发展进程的纵深推进。中央第六次、第七次西藏工作座谈会提出“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”  ，明确了“依法治藏”的主要目标。习近平总书记指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚人民群众的力量”  。铸牢中华民族共同体意识是实现依法治藏目标、践行全面依法治国的应有之义。因此，在依法治藏的过程中必须重视法治和厉行法治，“善于运用法治思维和法治方式”  保障认同与团结，进而在西藏地方铸牢中华民族共同体意识。而立法作为法治的源头和基石，对在铸牢中华民族共同体意识领域充分发挥“法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”  具有重要意义。

民族区域自治制度作为我国解决民族问题的基本政治制度，具有鲜明的中国特色。该制度于1954年首度载入《中华人民共和国宪法》（根本法），并在历次宪法修改进程中始终予以保留。民族区域自治制度的核心，在于通过合理配置立法权，实现国家法制统一与民族地区自主发展的有机统一。西藏自治区自1965年成立以来，始终坚守这一制度内核，在党的领导下，依据《宪法》《民族区域自治法》等法律法规，结合自身特殊的历史、文化、地理环境，开展了一系列富有成效的立法实践。在铸牢中华民族共同体意识的时代命题下，系统回顾西藏自治区60年的立法历程，深入剖析其立法成就与经验，对进一步完善民族区域自治立法制度、推进依法治藏、夯实铸牢中华民族共同体意识的法治基石，具有至关重要的理论与现实意义。

二、西藏自治区立法实践的历史演进与制度基础

“中华民族”是“一个历史形成、多元一体、独立自主、捍卫统一、内聚力强的民族实体”  。在“多元一体”的中华民族发展格局下，西藏人民与其他各族人民在交往互动过程中成为命运共同体（“一体”），西藏地方铸牢中华民族共同体意识的重点在于厘清“一体”的中华民族整体意识与“多元”之一的本民族自我意识之间的关系。系统梳理西藏自治区立法实践的历史演进，深入挖掘其制度基础，清晰认识地方法治理念从“法制”迈向“法治”并最终演进至“全面依法治国”  的发展脉络，具有关键意义。这不仅有助于厘清“一体”的中华民族共同体意识与“多元”格局下的本民族自我意识之间辩证统一、不可分割的关系，更能深刻总结立法实践在西藏自治区发展进程中的基石作用，即从立足特殊区情、服务现实发展起步，逐步演进为推进依法治藏、铸牢中华民族共同体意识的根本法治保障。

（一）西藏自治区立法实践的历史演进

1951年，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》签订，以法律文件的形式确立了西藏实行民族区域自治的根本方向，标志着西藏进入和平解放的历史新阶段。1956年，西藏自治区筹备委员会作为具有政权性质的机构宣告成立，着手开展包括法规制定、机构设置在内的系统性自治制度建设，标志着西藏民族区域自治实践取得实质性突破。西藏地方立法体系伴随民族区域自治制度的演进而发展，其性质经历了从服务于旧有的政教合一统治秩序转向保障广大人民群众的权益，并在国家法律体系与地方自治需求的双重推动下持续完善的根本性转变。1965年，西藏自治区正式成立，《西藏自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》颁布，这一里程碑事件不仅使西藏法治建设全面融入中国特色社会主义法制体系，更意味着《宪法》原则在西藏得到贯彻实施，国家法制统一性显著增强。自此，西藏自治区的地方法治体系持续健全，立法工作结合国家法治进程和本地社会发展需求稳步推进，大致经历了3个主要发展阶段。

1.起步阶段（1965—1978年）

西藏自治区于1965年成立后，随即制定了具有里程碑意义的首部法规《西藏自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》。该条例系统界定了地方权力机关的组织体系与职权范围，为民族区域自治制度在西藏的具体实施奠定了制度基础，同时也为日后的地方立法工作提供了重要参考。1966—1976年间，西藏社会制度经历了根本性变革，通过农牧业合作化运动和人民公社化改造（1975年底基本完成），生产资料从个体所有制转变为社会主义集体所有制，确立了以公有制为基础的社会主义经济制度；1977—1978年末则处于制度调整的过渡阶段。值得注意的是，这一时期全国立法活动受政治运动冲击显著，1975年颁布的《宪法》大幅压缩民族自治地方权力，将“民族自治地方的自治机关”专节条款从1954年《宪法》的6条缩减至单一条款（第二十四条），且内容高度抽象化。在此背景下，西藏的法治建设与其他各项社会发展事业如同全国其他地区一样，均受到严重波及。

2.发展阶段（1979—2011年）

改革开放时期（1978—1988年），西藏的法治建设逐步恢复发展，立法领域不断拓宽，西藏法治建设进入系统性恢复阶段。随着自治区人民代表大会制度的重建及常务委员会的设立，西藏自治区的立法工作聚焦于常务委员会工作所需的制度建设以及西藏自治区的安全稳定，制定了一系列地方性法规（包括具备法规效力的决定或决议，以下所称“地方性法规”均包括具备法规效力的决定或决议），如《西藏自治区第四届人民代表大会常务委员会关于在全区暂不实行差额选举实行等额选举的决定》（1987），西藏的法治建设逐步恢复。1984年，《民族区域自治法》公布，并于同年10月1日起正式实施，标志着我国民族区域自治的法规体系初步建成，巩固了西藏民族区域自治的法律地位，西藏自治区的立法领域也由此拓宽，制定了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》（1987）、《西藏自治区第四届人民代表大会第六次会议关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》（1988）、《西藏自治区人民代表大会常务委员会议事规则》（1988）等地方性法规。1989—2001年期间，随着改革开放的深入推进，西藏自治区地方立法工作的核心任务调整为提速立法步伐，实现资源红利向经济发展优势的转变，从而匹配经济社会高速发展的要求。立法领域进一步拓宽，出台了包含自治区地方性法规和拉萨市地方性法规在内的约112部地方性法规，以及16部自治区政府规章（含立、改、废），内容主要涉及实施国家法律、环境和自然资源管理、边境安全、道路交通管理和食品卫生管理等。从2002年党的十六大召开到2011年，西藏地方立法工作进入改革开放的跨越式发展新阶段，立法重心突出体现了“以人为本、立法为民”的理念，着力通过法治手段保障和改善民生福祉。在立法实践中，既注重加快经济领域的立法进程，又统筹推进维护社会稳定、生态环境保护和社会事业发展等方面的法制建设，形成了全面协调发展的立法格局，先后出台了71部地方性法规（含拉萨市地方性法规5部），以及35部政府规章（含拉萨市政府规章10部），内容主要涉及反对分裂破坏活动、人民代表大会常务委员会工作事项、环境和自然资源保护与管理、特定群体保障、财税和教育事业等。西藏地方立法开始与经济社会发展需求结合，为区域治理、维护边疆安全、促进民族团结等领域提供了更全面的法治支撑。

3.深化阶段（2012年至今）

2012年，党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代。党的十八大作出关于“加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”的重要部署。在全面依法治国战略指引下，西藏自治区的立法工作进入精细化、系统化发展新时期。2012年至数据统计截止日期（2025年7月3日），西藏自治区公布的地方性法规共计278部，其中，自治区级地方性法规161部（包括有效127部、失效4部、部分失效1部、已修改28部、尚未施行1部），市级地方性法规117部（包括有效92部、失效3部、已修改22部；包括拉萨市51部、昌都市12部、林芝市13部、那曲市5部、日喀则市22部、山南市14部）；西藏自治区公布的政府规章共计131部，其中，自治区级政府规章61部（包括有效55部、失效1部、已修改5部）；市级政府规章70部（包括有效57部、失效8部、已修改5部；包括拉萨市42部、昌都市5部、林芝市1部、日喀则市15部、山南市7部）。

《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》（2025年修订）等重点法规的出台，体现了立法工作从“有法可依”向“良法善治”的转变。在这一阶段，除了拉萨，日喀则、林芝等城市也积极参与到立法实践中。日喀则针对当地特色农牧业，制定了相关产业扶持与规范法规，促进了农牧业的现代化发展；林芝凭借其独特的生态旅游资源，出台了生态旅游管理条例，在保护生态环境的同时，推动了旅游业的健康发展。这些法规的出台，为发展高原特色经济、提升人民幸福感、铸牢中华民族共同体意识提供了精准的制度支撑。

（二）西藏自治区立法实践的制度基础

总体而言，西藏自治区作为省级民族自治地方享有双重性质的立法权，其权限来源于《宪法》和《民族区域自治法》的双重授权，即自治区级人民代表大会及其常务委员会一方面从《宪法》与《地方组织法》的授权中获得了制定和颁布地方性法规的权利，另一方面基于《民族区域自治法》的授权，享有制定自治条例和单行条例的权利。具体而言，西藏自治区的立法制度历经六十余年的发展与完善，在中国法治建设的整体框架下逐步形成了具有民族区域自治特色的立法体系。1954年《宪法》首次确立了民族自治地方的立法权限。1982年《宪法》进一步将具有立法权的“自治机关”明确为“民族自治地方的人民代表大会”，并增设备案制度，使立法主体更加明确、程序更加规范。1984年《民族区域自治法》及2001年修正案（第20条）赋予自治机关经上级批准后变通执行或停止执行上级国家机关行政决议、决定、命令和指示的权力，有效增强了民族自治地方的行政执行灵活性。2000年《立法法》及其后续修正（2005年、2015年）对民族自治地方的立法权限作出了合理规范，明确规定民族自治地方制定的自治条例和单行条例只能在特定情况下对法律和行政法规进行变通规定，同时严格排除了与法律、行政法规的基本原则相抵触或者违背其基本精神等情形。2001年及2017年《西藏自治区立法条例》对自治区人民代表大会、人民代表大会常务委员会及自治区人民政府规章制定权限作出了具体划分。2024年修订版进一步调整了立法权限配置，明确收回了自治区人大常委会对自治条例和单行条例进行补充和修改的权限，规定其仅可对地方性法规行使补充和修改权。这一调整进一步厘清了中央与地方、立法机关与行政机关之间的权限边界。在立法机制方面，西藏自治区的规范体系经历了由单一走向系统化的演进过程。1985年颁布的《西藏自治区地方性法规制定程序》为早期立法活动提供了基本框架，该规定历经1990年与1995年两次修订后，最终于2000年废止。随着《立法法》和《西藏自治区立法条例》的颁布实施，西藏自治区逐步构建起完善的现代立法体系。该体系不仅涵盖了立法规划与计划制度、规范化立法程序、法规解释制度和备案审查机制等核心内容，还建立了以听证会、专家论证、座谈会、公开征求意见和立法后评估为支撑的多元化公众参与机制。这些制度的实施有效保障了立法的科学性和民主性，显著提升了立法质量，为西藏的法治建设奠定了坚实基础。这一制度基础的发展历程既保证了国家法制统一，又充分尊重和保障了民族自治地方的立法自主权，为西藏地区铸牢中华民族共同体意识、推进经济社会发展和维护长治久安提供了坚实的法治保障。

三、铸牢中华民族共同体意识视野下西藏自治区60年立法实践的主要成就

西藏自治区60年的立法实践在铸牢中华民族共同体意识的时代背景下，走出了一条独具特色的法治建设之路。从历史维度看，西藏立法工作经历了从无到有、从粗放到精细的演进过程，既遵循国家法治建设的统一要求，又充分体现民族区域自治的地方特色。这一历程见证了西藏法治建设从制度奠基到体系完善的全过程，展现了社会主义法治在民族地区的生动实践。从1965年自治区成立之初首部法规的诞生，到新时代“良法善治”理念下精细化立法的推进，立法工作始终与国家法治进程同频共振，与西藏经济社会发展紧密相连，在数量积累与质量提升的双重维度取得突破性进展，逐步构建起“法规+规章”的多层次立法体系，地方性法规与政府规章覆盖社会生活各领域，既坚决维护国家法制统一，确保宪法法律原则在西藏落地生根，又充分结合当地历史文化、地理环境和民族特点，实现了立法的针对性与适用性，不仅为维护国家统一、促进民族团结提供了明确的行为规范，也为保障民生、推动经济发展筑牢了制度根基，更在生态保护与文化传承中彰显了共同体的价值追求。透过立法数量的稳步增长、领域的持续拓展和内容的不断深化，既能清晰看到西藏法治建设从“有法可依”向“有法善治”的历史跨越，又能深刻感受到立法工作在凝聚民族共识、强化国家认同、培育共同体意识中的核心作用。这些铸牢中华民族共同体意识的立法实践，既是当下制度建设的成果，又是未来法治发展的方向，能够发挥法治的“引领”价值。以下将从立法数量与规模、立法领域与内容两个方面，具体阐述西藏自治区立法实践在铸牢中华民族共同体意识进程中的丰硕成就。

（一）立法数量与规模

60年来，西藏自治区的立法工作取得了丰硕成果，形成“法规+规章”的多层次、全方位立法体系，为铸牢中华民族共同体意识提供了丰富的制度资源。在地方性法规方面，自1983年至今（数据统计截至2025年7月3日），西藏自治区共发布564部地方性法规（统计数据涵盖：有效305部、失效102部、部分失效2部、已修改154部、尚未实施1部；包括自治区级地方性法规413部、市级地方性法规151部），现行有效305部（图1），其中2025年修改的21件法规通过合宪性审查，确保与国家法治统一。这些法规的制定和修改，紧密围绕西藏的发展需求，不断适应时代变化。例如，随着互联网在西藏的普及，制定了网络安全相关法规，保障了西藏地区网络空间的安全与稳定，促进了信息时代下各民族的交流与发展。政府规章方面，1991—2025年间共公布182份（其中自治区级政府规章100部，市级政府规章82部），公布的政府规章在2012年达到次高峰、2023年达到高峰（图2），修改或废止类规章31份，占比17%。立法数量的增长与动态调整机制的形成，反映了西藏立法从“数量积累”到“质量提升”的演进过程，也体现了法治建设对共同体意识培育的持续回应。通过不断完善立法体系，使法律更好地服务于西藏的经济社会发展，增强了各民族对法律的认同感和遵守法律的自觉性，进一步凝聚了共同体意识。

（二）立法领域与内容

西藏自治区的立法体系具有广泛的覆盖性和深刻的社会功能，其内容贯穿社会生活的各个领域，在铸牢中华民族共同体意识的政治、经济、文化、社会等维度均发挥了重要的制度性作用。基于法律规范的调整对象与内容属性，本文对西藏自治区现行地方性法规与政府规章进行了系统化分类分析，最终确立了35类地方性法规（图3）与31类政府规章（图4）。地方性法规中，决定类法规（修改或废止法规或规章的决定）占比最高（63份，31.0%）；其次为法治类法规（20份，9.9%）；环境和自然资源管理类法规占比次之（18份，8.9%）。政府规章中，修改或废止规章和规范性文件类规章占比最高（31份，17.0%）；其次是住房和城乡建设类规章（24份，13.2%）；再次是环境和自然资源管理类规章（20份，11.0%）。

以维护国家统一与民族团结、保障经济发展与民生改善、促进生态保护与文化传承为重点，西藏自治区的立法工作不断深化。在维护国家统一与民族团结方面，《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》（1988）和《拉萨市民族团结进步条例》（2023年修订）等法规，从制度设计和实践指引两个层面，构筑了维护国家统一的法治防线，将铸牢中华民族共同体意识的价值理念转化为可执行的法律规范。以《拉萨市民族团结进步条例》为例，该条例不仅明确了政府、社会组织和公民在促进民族团结方面的责任与义务，还通过鼓励各民族交往交流交融、依法惩处破坏民族团结的行为，切实保障拉萨及西藏全区的社会稳定，为铸牢中华民族共同体意识提供了坚实的法治支撑。

在推动经济发展与民生改善的立法实践中，西藏自治区通过《西藏拉萨国家级经济技术开发区管理办法》（2011）、《西藏自治区农牧区医疗管理办法》（2012）等规章，构建经济与民生协同发展的法治保障体系，切实促进各民族共享发展红利。拉萨国家级经济技术开发区依托立法支持，吸引大量企业入驻，创造丰富就业机会，显著提升区域经济活力，使各民族群众在就业创业中普遍受益；农牧区医疗管理办法通过制度优化，大幅改善基层医疗条件，提升农牧民健康水平，从民生保障层面夯实中华民族共同体意识；交通运输领域立法则以拉萨、日喀则、昌都等地的交通基础设施建设与管理为重点，完善区域路网体系，促进商贸流通与产业联动，推动经济发展成果惠及各族群众。

在生态环境与文化传承领域，西藏自治区立足其独特的资源禀赋和民族文化优势，构建了较为完善的法律体系。在环境和自然资源保护方面，现行有效的法规包括地方性法规38部、规章15部；文化传承领域则有地方性法规16部、规章1部。西藏自治区先后颁布实施了《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区大气污染防治条例》《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区湿地保护条例》（2024年修订）、《西藏自治区冰川保护条例》等区级地方性法规，以及《拉萨市雅鲁藏布江保护条例》《林芝市森林草原防火条例》等市级地方性法规。同时，西藏自治区还制定了《日喀则市固体废物污染环境防治管理办法》《拉萨市机动车和非道路移动机械排气污染防治办法》《西藏自治区林地保护管理办法》等地方政府规章，形成了以国家法律为统领、地方立法为补充的立体化法律框架，凸显高原生态特色。在文化立法方面，《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》（2019年修正）、《西藏自治区文物保护条例》（2023年修正）等法规，保障了藏语文在教育、文化、行政管理等领域的广泛应用，推动了藏文化的传承与发展，从生态与文化双重维度铸牢了共同体意识。

四、西藏自治区立法促进中华民族共同体意识形塑的规范路径分析

西藏自治区成立60年来，紧扣其作为国家安全屏障、生态安全屏障、战略资源储备基地、清洁能源接续基地和面向南亚开放的重要通道等战略定位，结合地方实际需求，在国家安全、生态保护、资源管理、民族团结、社会管理、文化传承、经济发展、民生保障等领域制定了系列法律法规，构建起具有鲜明特色的地方性法规体系，以法治建设助力中华民族共同体意识的培育与塑造。

（一）立法实践的特征解构与范式归纳

一是坚持党对立法工作的全面领导原则 政治属性是立法工作的第一属性，自治区人大及政府在立法实践中充分发挥我国政治制度的显著优势，强化党的集中统一领导，为铸牢中华民族共同体意识提供了最根本的政治基石与组织保障，构建起具有边疆治理价值的法治体系，强化了中华民族共同体的制度认同，为边疆民族地区治理现代化提供了法治范本，彰显出西藏自治区立法工作在政治引领与价值塑造维度的双重创新。

在制度运行层面，《西藏自治区立法条例》（2024年修正）明确将“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为指导思想写入法规，将“贯彻新时代党的治藏方略，聚焦‘四件大事’、聚力‘四个创建’”作为立法目标，为西藏长治久安和高质量发展提供法治保障。在价值导向层面，以《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》为代表的地方性法规与自治区党委工作安排有机衔接，将铸牢中华民族共同体意识贯穿立法全过程，既以地方性法规的法治形式凸显巩固民族团结进步事业在西藏工作全局中的关键地位，又以“小切口”形态明晰了建设社会主义现代化新西藏的实践路径。

二是深刻彰显西藏自治区的区域特质 基于西藏自治区的战略定位，立法工作针对重点领域与关键问题形成了系统性回应。

首先，西藏作为中国重要的生态安全屏障，其广袤地域承载着富集的自然资源与全球独特性的生态系统本底。在生态文明建设的目标任务下，西藏自治区共制定59部生态环境与自然资源保护类法规，其中现行有效53部，占立法总量的11.5%，包括地方性法规38部、地方政府规章15部，内容覆盖自然资源保护、生态系统维护及环境污染防治等核心领域。《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区环境保护条例》等系列法规的颁布实施，构建起以自然资源可持续利用与生态平衡维护为核心目标的规范体系，体现了生态保护优先的立法价值取向。

其次，西藏是一个多民族聚居、多宗教并存的地区，立法工作始终以尊重和保障公民宗教信仰自由为原则，契合多元文化共生的社会治理理论与中华民族共同体互嵌共生的交融特性。《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法》等法规的出台，既明确了宗教活动的法治化边界与管理规范，保障了信教群众的合法权益，又通过法律框架对宗教活动进行引导，实现了宗教信仰自由与社会公共利益的平衡，维护了多元社会结构下的和谐稳定。

最后，立法工作符合中华民族共同体的本体论特征，强调各个民族的独特历史与文化贡献需要认真对待、不容忽视和否定。为保护和发展西藏优秀的民族文化，保障少数民族文化权益，自治区共制定18部相关法规，现行有效17部（含地方性法规16部、地方政府规章1部）。2015年以来，自治区级地方性法规以修正完善为主，市级层面则新增文明行为促进、红色文化资源保护与发展的法治化推进路径，从制度层面构建了少数民族文化权益保障的规范基础，推动民族文化传承发展纳入法治化轨道。

三是着力健全社会管理与公共服务领域的立法体系 随着西藏经济社会迈向高质量发展的快车道，社会管理和公共服务范畴的立法需求日益增加。在此背景下，自治区精准把握时代脉搏，从治安管理、教育、医疗卫生、社会保障等多维度入手，构建起一套契合西藏实际的地方性法规体系。

在城乡社区治理方面，自治区立足社会发展程度、思维观念、治理体制机制以及民族宗教问题交织等现实难题，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会关于建设基层治理共同体、健全城乡社区治理体系的精神，开创性地出台全国省级层面首部城乡社区治理领域地方性法规——《西藏自治区社会治安综合治理条例》。该法规从理论高度和实践深度出发，以法治思维和法治方式为引领，为破解基层治理困境提供了坚实的制度支撑，有力推动了基层治理体系和治理能力现代化，成为建设团结富裕文明和谐美丽社会主义现代化新西藏的强大助力。

在教育领域，立法工作同样成绩斐然。截至2024年，自治区各级各类学校已达3618所，九年义务教育巩固率稳固在97.86%。为顺应西藏教育新形势，全面贯彻习近平总书记关于教育工作和西藏工作的重要指示精神，以及新时代党的治藏方略，自治区颁布了《西藏自治区教育督导条例》，并以此为依据，由自治区教育督导委员会印发《西藏自治区教育督导问责实施细则》。这一系列法规文件从教育督导的职责定位、工作流程到问责机制进行了全面而系统的规范，为全区教育事业的高质量发展注入了法治动力，确保教育改革发展沿着法治轨道稳步前行。

四是与时俱进，精准回应新时代发展命题 立法工作的时代性是衡量其生命力的重要标尺，西藏自治区始终将立法实践与时代发展同频共振，以法治建设的前瞻性适应新时代改革发展需求。近年来，针对数字经济崛起、科技创新深化、乡村振兴推进等重大时代课题，自治区精准施策，相继制定《西藏自治区乡村振兴促进条例》《西藏自治区优化营商环境条例》等地方性法规，通过制度供给的及时性与针对性，为西藏高质量发展筑牢法治根基，确保改革发展在法治轨道上稳步推进。

（二）制度创新的经验萃取与价值启示

一是以习近平法治思想为指引，坚守人民至上原则 《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》（以下简称《条例》）作为全国首个以“模范区创建”为主题的地方性法规，在制定进程中始终将人民至上理念贯穿始终，依据全过程人民民主理论，多维度拓展公众参与路径，先后在北京、西藏召开6场专家咨询论证会，征求140位领导、专家，437位各级人大代表，7地市、23个部门、6个基层立法联系点的意见、建议1424条。 2024年3月《条例》修订工作启动，修订过程中召开7次专题会议，先后3轮征求西藏自治区党委政研室、宣传部等部门及7地（市）人大的意见建议，征求7地（市）委、行署（人民政府）意见建议，在西藏人大网公开征求社会公众意见，召开区内专家论证会、政协立法协商会。通过多渠道多层次广泛征求意见，共收到意见建议414条，采纳吸收意见建议222条。《条例》制定和修订的过程汇聚了国家有关部委、高等院校及科研机构专家学者和社会公众的智慧结晶，充分体现了民主集中制原则。不仅使该法规成为铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理现代化的示范样本，更在自治区立法发展史上留下具有标志性意义的深刻印记，体现了地方立法在国家治理体系中的重要作用与价值。

二是健全立法机制，实现动态优化 从制度层面构建科学完备的立法体系，是确保法治建设与共同体发展同频共振的关键支撑。首先，强化党的领导核心作用，完善立法请示报告制度。通过修订《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向自治区党委请示报告制度》，将党的领导贯穿立法全过程，明确立法重大事项须向自治区党委请示报告，从政治高度确保立法工作始终服务于共同体建设的根本方向，为立法实践提供坚实的政治引领。其次，构建协同高效的立法工作格局，提升立法质量与效率。一方面，推行立法工作专班机制，整合人大与政府部门资源，统筹专业力量，形成立法合力。自治区人大有关专工委提前介入政府法规提案起草环节，就核心问题与难点问题开展联合调研、共同论证，强化法规的针对性、有效性与可操作性，保障法规提案高质量提交审议。另一方面，在法规统一审议阶段，与起草部门、司法厅进行逐条研究，既有效防范部门利益法制化倾向，又充分考量法规的社会适应性；针对重要立法项目成立人大与政府共同参与的专班，进一步提升立法协同性，确保立法过程科学规范。最后，建立常态化“立改废释”机制与“小快灵”立法模式，增强法治对社会需求的及时回应。通过“小快灵”立法，聚焦具体问题精准发力，如《昌都市文明行为促进条例》（2023）针对当地文明建设中的突出问题，迅速出台法规，对随地吐痰、乱扔垃圾等不文明行为予以规范，彰显了法治对共同体建设的适应性。同时，通过定期开展法规清理与评估，及时修改或废止不适应社会发展的法规，推动“立改废释”常态化，确保立法体系始终与社会发展相契合，维护立法体系的科学性与有效性，为共同体建设提供持续稳定的法治保障。

三是秉持守正创新与系统观念，提升立法质效 以系统性思维统筹立法创新与实践需求，通过构建“特别法+技术赋能+文化协同”的立体化路径，为西藏自治区生态保护与地方发展的动态平衡提供法治支撑，尤其在生态补偿机制构建、国家公园规范化建设、生态监测体系完善等关键领域形成了突破性成果。从实践成效看，截至2024年，自治区在生态建设与民生改善的协同推进中实现了质的跃升：在生态保护维度，通过国土绿化工程的系统实施，累计完成人工造林106万亩，草原生态修复600万亩，新增村庄绿化面积6000亩，生态屏障功能持续强化；在乡村发展维度，建成300个高原美丽乡村示范点，完成4.3万户牲畜圈舍改造及2.4万座农村厕所升级，人居环境显著优化；在能源惠民维度，创新推行清洁供暖试点项目，惠及城乡居民超20万人，民生福祉持续增进。

上述实践既体现了法治保障对生态保护与民生发展的统筹引领，实现了二者的有机统一，更以高海拔地区生态治理的鲜活实践，为全球同类区域的可持续发展提供了具有中国特色的解决方案，彰显了中国智慧在生态法治领域的独特价值。

五、新时代西藏自治区立法夯实铸牢中华民族共同体意识法治基石的展望

前文通过解构西藏自治区立法实践的特征与经验萃取，揭示了其在铸牢中华民族共同体意识过程中的规范路径与制度创新。西藏自治区立法实践既实现了民族区域自治与法治统一的有机协调，又依托环境与自然资源保护、文化保护、教育促进、经济共享等具体制度设计，有效强化了各族群众的共同体认同。这些经验不仅为民族地区立法提供了可借鉴的范式，也为新时代中华民族共同体建设奠定了法治基础。

然而，面对全球化背景下意识形态领域的复杂挑战，以及西藏经济社会高质量发展的现实需求，现行立法体系仍需进一步完善。下文将立足新时代党的民族工作主线，从立法体系完备性、立法质量效能提升、专业队伍建设等维度，探讨如何优化西藏自治区法治实践，以进一步夯实铸牢中华民族共同体意识的法治基石，为推进民族团结进步事业提供更坚实的制度保障。

（一）聚焦重点领域立法：以制度供给现代化铸牢中华民族共同体法治根基

面对新时代国家治理体系与治理能力现代化的战略要求，以及复杂多变的内外环境与边疆民族地区的特殊发展需求，立法工作需突破传统经验主义桎梏，以系统性思维精准识别治理场景中的法治需求，通过强化重点领域立法供给与制度设计创新，推动立法范式从“问题回应型”向“战略引领型”、从被动回应的“经验型立法”向主动规划的“预见型立法”转型，为铸牢中华民族共同体意识构建逻辑自洽、效能凸显的法治保障体系。这一过程需始终围绕西藏在维护国家主权、安全、发展利益中的特殊法治需求，聚焦“稳定、发展、生态、强边”四件大事的核心矛盾，优化立法资源配置，提升制度供给质量，构建与国家治理体系相衔接、与区域发展特征相适配的立法框架。

在维护稳定领域，基于西藏边疆区位的战略特殊性，应将生物安全与网络安全纳入法治防控体系：通过立法完善动植物疫病联防联控机制、外来物种入侵监测预警制度，从生态链源头守护边疆生态安全与农牧业生产根基；同时以法律形式明确关键信息基础设施保护责任清单、网络安全风险评估机制，筑牢数字化时代的边疆安全屏障，通过制度刚性强化“国家安全共同体”的集体认知。

在促进发展与生态保护协同领域，需立足西藏作为国家重要生态安全屏障的战略定位，以立法形式将生态保护与绿色发展的辩证关系转化为制度规范。通过构建生态保护目标责任制度、绿色低碳发展激励机制、生态产品价值实现路径等法治框架，既明确生态屏障建设的刚性约束，又为清洁能源开发、低碳产业培育提供制度指引，使“共同守护美丽家园”的理念通过法律规则转化为各族群众的行为自觉，强化生态共同体的价值认同。

在增进民族团结、铸牢中华民族共同体建设领域，立法工作应聚焦各民族交往交流交融的实践场景，将“五个认同”的政治共识转化为可操作的法律规范。在教育领域，通过立法确立各民族学生混班混校的保障机制、多元文化教育融合模式，以制度推动教育共同体建设；在就业领域，以法律明确各民族平等就业权利的保障措施、跨民族职业协作的激励机制，促进职场中的民族互嵌；在文化领域，通过非物质文化遗产保护立法构建系统性传承机制，既以法律形式守护藏戏、唐卡等民族文化瑰宝的生命力，更通过立法叙事凸显“各民族文化都是中华文化有机组成部分”的法理逻辑，使文化认同在法治轨道上深度融入中华民族共同体意识。

（二）提升立法质量与效率：以高质量法治供给推动西藏长治久安

新时代西藏立法工作需锚定高质量发展方向，以中央民族工作会议精神为遵循，紧扣铸牢中华民族共同体意识主线，通过机制创新与形式优化，实现立法质量与效率的协同提升，为西藏长治久安和各民族共同繁荣筑牢法治根基。

首先，在完善立法机制层面，应秉持以人民为中心的立法理念，通过机制创新激活基层治理内生动力。具体而言，需将基层立法联系点建设作为立法民主化的关键载体，进一步将覆盖范围拓展至乡镇、村社，让更多基层群众深度参与立法过程。通过开展“立法进基层”系列活动，广泛吸纳群众意见建议，确保立法工作接地气、聚人气、顺民心。同时，建立民族习俗调研数据库，系统归集各民族传统习俗、文化禁忌等信息，为移风易俗、科学立法提供依据。这一机制创新既彰显立法民主性，又保障立法能体现国家意志，且尊重民族习惯，实现“国法”与“民情”的有机统一。

其次，在创新立法形式层面，需发挥“小切口”立法的靶向效应，针对高原特色产业发展、非物质文化遗产保护、基层社会治理等具体问题制定专项条例。这种模式摒弃“大而全”的立法思路，聚焦具体问题，尊重法律实践理性，从典型案例中探求具体规则，条文简洁明了、针对性强，能快速回应社会需求、提升立法效率。例如，针对松茸等野生菌类的保护与开发，可通过专门条例规范采摘、加工、销售环节；针对唐卡等非物质文化遗产，可通过专项条例明确传承机制与市场规范。“小切口”立法既能精准解决实际问题，又能为各民族群众提供清晰行为指引，增强法治获得感。

再次，在提升立法效能层面，需凸显法治在促进民族团结与民族优秀文化传承保护中的积极作用。通过立法明确各民族交往交流交融的权利义务，破除“结构互嵌”障碍，为构建互嵌式社会结构提供法治支撑。同时，将非物质文化遗产保护纳入法治化轨道，构建“活态传承”制度体系，既守护文化多样性，又通过阐释格萨尔史诗等文化遗产中的中华文化共性符号，强化“多元一体”的民族文化认知。立法效能的提升，既体现法治的规范性，更彰显其在促进民族团结与文化传承中的价值引领作用。

（三）加强立法队伍建设：构建高素质立法人才队伍的战略工程

立法队伍的专业素养与创新能力是提升立法质量的核心要素，亦是推动西藏法治现代化的重要支撑。需建立系统化的“送出去培训+引进来支援”立体化培养机制，实现立法人才的知识更新与能力跃升。具体而言，通过“送出去培训”，每年选派立法工作人员赴内地经济发达地区或知名高校深造，重点研习立法技术、比较法研究、法律社会学等前沿理论与实务技能；同时引入“引进来支援”机制，邀请内地法学专家、立法实务工作者赴藏开展专题讲座、案例研讨等活动，依托“传帮带”模式推动立法理念与方法的本地化转化。

建议组建由“法学专家+民族文化学者+实务工作者”构成的复合型立法顾问团队，形成“智力资本”的协同效应。其中，法学专家提供专业理论支撑，民族文化学者从本土文化视角提出建设性意见，实务工作者基于基层实践反馈现实需求。这种多元主体协同模式，既能提升立法的科学性与合理性，又能确保法规的可操作性，使制度设计更贴合西藏实际，服务于铸牢中华民族共同体意识的战略目标。

建议建立立法人员考核评价体系，将培训成果、立法贡献等纳入考核指标，形成“以绩促学、以学促用”的良性循环；同时设立立法创新奖励机制，鼓励立法工作者在重点领域立法中提出具有创新性和实践价值的方案，以“激励—约束”机制激发队伍的内生动力与创造力。

（四）推动青藏高原地区协同立法：构建区域法治一体化的战略路径

推动青藏高原地区协同立法，是实现区域法治一体化、促进西藏法治高质量发展的关键举措，既能破解生态保护、民族文化传承等区域共性难题，又能以法治强化“山水相连、命运与共”的共同体意识，助力各民族交往交流交融。西藏自治区应联合青海、四川、云南等涉藏州县，建立跨区域立法协作机制，成立专门协作平台，定期研讨重点领域协同方案，邀请中央立法机关指导以保障合法性与可行性。在生态保护领域，需依据国家相关法律，结合高原特殊性，聚焦长江、澜沧江等跨区域河流源头保护，共同构建生态补偿机制，明确责任划分与利益分配，通过市场化手段实现生态资源优化配置；在民族文化保护领域，围绕跨区域文化线路的历史价值，统一保护标准与执法尺度，避免因地方立法差异导致的资源分配不均或重复保护问题。

同时，应加强与内地省市的立法经验交流，建立合作机制，在优化营商环境、社会治理创新、涉外法治建设等领域互鉴经验。例如，借鉴内地相关实践完善边境经济合作区建设，推动边贸发展，促进边境地区各民族与内地的经济文化交流，增强国家意识与共同体意识。

此外，需建立利益协调机制，平衡多地区诉求；强化跨区域执法与监督，确保法规统一实施；注重公众参与和法治宣传，提升各族群众对协同立法的认知与认同，使其成为守护高原生态、传承民族文化的重要力量。

（五）强化立法实施：融入全过程培育法治共同体意识

法律的生命力在于实施，立法实施过程是培育和强化共同体意识的重要载体。西藏自治区须将铸牢中华民族共同体意识贯穿立法实施全流程，构建“立法—普法—执法—监督”闭环机制，使法治实践成为凝聚共识、增进认同的重要纽带。在普法环节，应明确将“铸牢中华民族共同体意识”作为法治宣传教育的核心内容，依托“法律进乡村、进寺庙、进学校”等载体，以群众喜闻乐见的方式阐释法律条文背后的共同体理念，将抽象的法律原则转化为具体的共同体实践叙事，让各族群众在法治认知中深化情感认同。执法环节需注重将共同体意识融入具体实践，可通过制定行政执法指引，要求执法人员在处理涉及民族因素的事务时，兼顾法律统一性与民族习俗特殊性。在市场监管、环境保护等跨领域执法中，既要维护统一的法治秩序，又要尊重各民族传统生产生活方式，让群众在公平正义的执法体验中增强对国家法治的认同感，感知“共同守护、共同受益”的共同体逻辑。司法保障层面，应完善司法救助与法律援助机制，针对少数民族群众的实际需求提供精准法律服务，保障各民族平等享有司法资源，以权利的平等实现夯实共同体意识的法治根基。同时，强化监督机制，将共同体意识培育成效纳入法治实施评估体系，确保立法实施全过程始终服务于铸牢中华民族共同体意识的根本目标。

六、结 语

西藏自治区六十载立法征程（1965—2025），既是一部法治体系日臻完善的演进史，更是一部中华民族共同体意识在法治框架下持续培育、深度根植的成长史。通过构建涵盖182部政府规章、306部现行有效地方性法规的多层级、立体化规范体系，西藏以制度性创新回应了民族地区法治实践的核心命题——如何在维护国家法治统一的同时有效融合地方民族特色。这一探索，为铸牢中华民族共同体意识提供了具有民族地区特色的法治示范路径。

从保障人民当家作主的基础性法规，到聚焦民族团结进步的专项条例，西藏立法始终与国家共同体建设的时代进程同频共振，深刻彰显了法律作为上层建筑对社会意识的能动塑造作用。无论是制度基石的奠定，还是价值导向的强化，都体现了民族地区立法在国家法治统一与地方特色融合中的辩证智慧。

展望未来，西藏自治区需持续以习近平法治思想为根本遵循，在立法实践中深刻把握“国家意识、民族特色、时代需求”的辩证统一。唯有如此，法治才能真正成为促进各民族交往交流交融、实现深度互嵌的坚韧纽带，让中华民族共同体意识在西藏高原的法治土壤中根深叶茂。在法治的坚实护航下，西藏各族人民必将像石榴籽一样紧紧相拥，共同融入中华民族伟大复兴的磅礴进程，在法治建设与共同体意识的互构共生中，为筑牢民族复兴的西藏法治根基贡献独特智慧与力量。

原文载于《中国藏学》2025年第4期

为便于阅读，脚注从略

引文请以原刊为准，并注明出处。

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