李德成：民族区域自治制度在西藏确立的历史条件及当代价值

【作者简介】李德成，中国藏学研究中心副总干事、本刊学术委员。

【摘要】民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，即指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。1965年9月1日，西藏自治区正式成立，标志着民族区域自治制度在西藏的最终确立。民族区域自治制度在西藏的实施，切实保障了祖国统一，增进了民族团结；实现了西藏社会制度的跨越发展，为因地制宜推进西藏经济社会发展提供了制度保障，使西藏政治、经济、文化和各项社会事业空前繁荣，创造了短短几十年、跨越上千年的人间奇迹，书写了当代西藏发展史上超越梦想的辉煌篇章。文章梳理了民族区域自治制度在西藏确立的历史条件，认为和平解放为在西藏实行民族区域自治制度提供了政治基础；进一步推进新民主主义革命，建立党政军各级组织，为在西藏实行民族区域自治制度提供了思想基础；民主改革确立新民主主义社会，为西藏实行民族区域自治制度奠定了社会基础；人民民主政权的广泛建立，为西藏实行民族区域自治制度奠定了组织基础。同时，文章提出民族区域自治制度为其在西藏的实践增添了时代特色和丰富内涵：为巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系提供了政治保证，为铸牢中华民族共同体意识提供了有效途径，为西藏人权事业的发展与进步提供了制度保障。

【关键词】民族区域自治；西藏；历史条件；当代价值

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，即指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。这一制度既保证了国家的集中统一，又实现了少数民族当家作主的愿望，促进了各民族平等、团结、互助、和谐。1949年9月29日通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）确定新中国为人民民主专政的国体、人民代表大会制的政体、单一制的国家结构形式，以及党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等政治制度为我国的基本政治制度。《共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”  1951年西藏和平解放后，身处新中国这个祖国大家庭的怀抱中，实行民族区域自治制度势在必行。但从和平解放到民族区域自治制度在西藏的真正实行，其间经历了十几年的准备工作。1965年9月1日，西藏自治区正式成立，标志着民族区域自治制度在西藏的最终确立。民族区域自治制度之所以能够在西藏确立，是有其特殊的社会基础和历史条件的，这也深刻展示了中国共产党领导西藏人民实现社会制度飞跃发展的历史功绩。

一、西藏实行民族区域自治制度的历史条件

在西藏实行民族区域自治制度有其特殊的社会基础和历史条件，并经历了十几年发展历程。西藏实行民族区域自治制度是历史发展的必然，可以从政治基础、思想基础、社会基础、组织基础4个方面分析西藏实行民族区域自治制度的历史条件。

（一）和平解放为在西藏实行民族区域自治制度提供了政治基础

1951年5月23日，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（以下简称《十七条协议》）在北京签订，宣告西藏和平解放，西藏人民自此永远脱离了帝国主义的侵略和羁绊，在中华人民共和国各民族团结平等友爱合作的大家庭中，走上团结、进步、发展的光明大道。

西藏和平解放后，党开始领导西藏人民驱逐帝国主义势力出西藏，主要是废除帝国主义侵略遗留下来的外国势力在西藏所享有的特权。1947年印度独立后，继承了英国在西藏的特权。另外，尼泊尔也与西藏订有不平等的《尼藏条约》并在西藏享有特权。1953年西藏地方“外交局”被正式撤销。经过谈判，1954年4月，中印双方在北京签订《中华人民共和国、印度共和国关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，中国政府接收印度在西藏地方的邮电、驿站等设备，收回亚东等租借地。1955年9月，随着印度驻亚东武装卫队全部撤走，印度在我西藏享有的特权被全部取消。1956年9月，随着《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》签订，尼泊尔在西藏的特权也全部取消，中尼友好关系得到巩固和发展。自此，西藏人民在中国共产党的领导下，正式摆脱了帝国主义势力的侵略和羁绊，走上新民主主义革命和社会主义革命的发展道路。

此外，《十七条协议》强调：“在中华人民共和国各民族的大家庭之内，各少数民族聚居的地区实行民族的区域自治，”  并在具体条文中明确规定：“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”  《十七条协议》明确了西藏在祖国大家庭中享有的权利，强调“西藏人民有实行民族区域自治的权利”，从而保障了西藏各族人民的政治权利，为民族区域自治制度在西藏的实行提供了理论依据。

西藏的和平解放具有划时代的伟大历史意义，不仅粉碎了外部势力妄想把西藏从中国分裂出去的图谋，捍卫了国家主权和领土完整，维护了祖国统一和民族团结，而且开辟了百万农奴翻身解放的道路，奠定了西藏社会由封建农奴制度向社会主义制度历史性飞跃的基础，为民族区域自治制度在西藏的实行提供了坚强的政治保证。

（二）进一步推进新民主主义革命，建立党政军各级组织，为在西藏实行民族区域自治制度提供了思想基础

早在1949年2月3日，毛泽东在西柏坡与来访的苏共中央政治局委员米高扬会谈时就指出：“解放全国，比较麻烦的有两处：台湾和西藏。其实西藏问题也并不难解决，只是不能太快，不能过于鲁莽，因为一是交通困难，大军不便行动，给养供应麻烦也较多；二是民族问题，尤其是受宗教控制的地区，解决它更需要时间，须要稳步前进，不应操之过急。”  这就是党对西藏工作“慎重稳进”方针的最初来源。西藏和平解放当天，毛泽东主席就指出：“在西藏考虑任何问题，首先要想到民族和宗教问题这两件事，一切工作必须慎重稳进。”  由此正式形成了党对西藏工作的“慎重稳进”方针。

《十七条协议》的签订和西藏的和平解放，切实保障了中国共产党民族、宗教、经济、文化等各项政策在西藏的实行。但是，在“慎重稳进”方针指导下，和平解放后，西藏仍然保有旧制度、旧政权，因此，新民主主义革命在西藏废除封建农奴制度、建立人民民主政权的任务还没有完成。1951年5月西藏和平解放至1959年3月解散西藏地方政府、实行民主改革这段历史时期，西藏仍然处于新民主主义革命阶段。在这个阶段，党领导西藏人民要进一步开展新民主主义革命，完成新民主主义革命任务。为了推翻封建农奴制度，建立人民民主政权，在党的领导下，西藏的党政军各级组织纷纷建立并得到发展。

中国共产党在谋划解放和经营西藏之初，毛泽东等党和国家领导人就意识到必须在西藏建立党的组织和有关领导机关以作为组织保障。1950年1月10日，毛泽东责成西南局成立西藏党的领导机关，要求“经营西藏应成立一个党的领导机关，叫什么名称及委员人选，请西南局拟定电告中央批准”  。1月18日，西南局当即向中央和毛泽东主席作出报告，拟定以第二野战军第十八军入藏，以张国华为统一领导的核心。1月24日，中共中央和中央军委下达《关于进军西藏的指示》，“同意即成立西藏工作委员会，以张国华为该委员会书记、谭冠三为副书记，再加王其梅、昌炳桂、陈明义、刘振国、天宝为委员。此外请西北局考虑是否还有其他的人可加入此委员会，望西北局即提出意见”  。1月27日至30日，担负进军西藏任务的十八军党委在四川乐山召开第一次扩大会议，会议期间宣布了中共中央决定，中国共产党西藏工作委员会正式成立。

1950年11月，中共西北局书记彭德怀根据中央指示精神，也成立了西藏工作委员会，任命范明为书记，称西北西藏工委。1951年2月13日，中央军委发布《关于西北方面参加解放西藏的准备工作的通知》，确定西北入藏工委包括警卫部队在内1500人。随后，西北局根据中央的指示精神，决定由范明、牙含章、张军、吴开章、孙殿才、孙一君等7人组成西北西藏工委，范明任书记。3月，西北局召开有关进藏工作会议，重新决定西北西藏工委由范明、慕生忠、牙含章、白云峰组成，由范明任书记。6月7日，西北局发布《关于西藏工委组成及主要干部配备的通知》，正式公布了西北西藏工委人员组成，标志着西北西藏工委在兰州正式成立。

《十七条协议》签订后，1951年7月，中共昌都工委正式结束，西南局成立的中共西藏工委成立了昌都、三十九族、波密3个分工委。10月，拉萨市委成立。12月，江孜、日喀则临时分工委成立，党的领导机关在西藏各地逐步建立。

1951年9月9日，十八军先遣支队进抵拉萨。10月，十八军分梯队先后到藏，10月26日，十八军举行了盛大的入城式，西藏地方政府各级官员和僧俗群众两万多人夹道欢迎。范明率领的西北入藏部队以第十八军独立支队名义也于12月1日到达拉萨。12月20日，西南第十八军机关和西北第十八军独立支队举行会师大会。

按照中共中央指示精神，西南、西北局分别成立的两个西藏工委合并，成立统一的中共西藏工委。1952年1月10日，中共西藏工委在拉萨召开干部大会，宣布工委组成及各部委人员名单。3月，中央决定由张经武任西藏工委书记，张国华任第一副书记，谭冠三、范明为第二、第三副书记。以后，在西藏各地陆续建立了分工委。

西藏工委统一后，在西藏开展党的领导工作，认真贯彻落实《十七条协议》，指导成立西藏自治区筹备委员会等。由于当时的特殊情况，党的西藏各级组织未对外公开，而是以人民解放军驻当地的名义开展工作，如西藏工委对外称“独立支队”，拉萨市委对外称“先遣支队”，其他分工委也以师部、指挥部等军队名义开展工作。

在中共西藏工委成立的同时，为贯彻落实《十七条协议》，促使十四世达赖摆脱身边帝国主义势力的裹挟而尽快从亚东返回拉萨，中央决定任命中央军委办公厅主任、和平解放西藏中央政府谈判代表张经武任中央人民政府赴藏代表，于1951年6月从北京动身赴亚东。7月14日，张经武带着毛主席致达赖亲笔信到达亚东，劝说达赖返回拉萨。7月21日，达赖和亚东噶厦僧俗官员离开亚东，于8月17日回到拉萨。张经武则先期于8月8日到达拉萨。经过周密工作，达赖于10月24日以西藏地方政府和个人名义呈电中央人民政府表示拥护《十七条协议》。张经武到达拉萨后，根据中央意见继续留藏工作。1952年3月7日，中央决定张经武驻藏工作，正式担任中央人民政府驻藏代表，并兼任西藏工委书记，代表中央人民政府管理西藏有关工作，直到1965年9月西藏自治区成立，中央人民政府驻藏代表才取消。

1965年9月1日，西藏自治区正式成立，中央决定从即日起，中共西藏工委更名为中共西藏自治区委员会，分工委更名为地委等，中共西藏工委圆满完成了领导西藏进行新民主主义革命的任务和有关社会主义革命的任务，保证了党对西藏工作的领导，也为民族区域自治制度在西藏的建立创造了条件。

《十七条协议》规定，“中央人民政府统一处理西藏地区的一切涉外事宜，并在平等、互利和互相尊重领土主权的基础上，与邻邦和平相处，建立和发展公平的通商贸易关系”  。1952年9月6日，中央人民政府代表外事帮办办公室在西藏成立，1953年9月26日，与西藏地方政府的“外交局”合并为中央外事帮办办公室，1956年4月改称西藏外事处。

《十七条协议》规定，“中央人民政府在西藏设立军政委员会和军区司令部，除中央人民政府派去的人员外，尽量吸收西藏地方人员参加工作。参加军政委员会的西藏地方人员，得包括西藏地方政府及各地区、各主要寺庙的爱国分子，由中央人民政府指定的代表与有关各方面协商提出名单，报请中央人民政府任命。”  根据上述规定精神，1952年2月10日，西藏军区在拉萨正式成立，张国华为司令员，阿沛·阿旺晋美为第一副司令员，朵噶·彭措饶杰为第二副司令员，昌炳桂为第三副司令员，谭冠三为政治委员，范明、王其梅为副政治委员，李觉为参谋长，刘振国为政治部主任，陈明义为后方部队司令员兼政治委员。西藏军区设有司令部、政治部、后勤部和干部管理部等机构。成立西藏军区统一领导和指挥下的西藏武装部队，为维护祖国统一、国家主权和领土完整，巩固边疆和国防等提供了可靠保障。

另外，《十七条协议》还规定“西藏军队逐步改编为人民解放军，成为中华人民共和国国防武装的一部分”  。1952年2月，藏军完成易旗和改装，但只有藏军第九团代本等少数军官进行了改编。由于西藏地方政府上层一些人的顾虑情绪，从“慎重稳进”方针出发，改编藏军的主体工作到1959年3月武装叛乱发生时仍然没有进行，直到平叛结束后参加叛乱的藏军被全部解除武装，藏军改编工作也彻底完成。

西藏军区成立后，虽然《十七条协议》还同时规定成立西藏军政委员会，但和平解放初期的条件尚不成熟。1952年10月8日，毛主席在接见西藏致敬团代表谈话时指出：“成立军政委员会和改编藏军是协议上规定了的，因为你们害怕，我通知在西藏工作的同志，要他们慢点执行。”  因此，按照“慎重稳进”方针和毛泽东主席的指示精神，当时并没有成立西藏军政委员会。同时，随着和平解放后全国和西藏形势的进一步发展，1954年《宪法》颁布，祖国内地已陆续取消军政委员会建制。中央通过与西藏地方协商，不再成立军政委员会，而是成立自治区筹备委员会。

除党政军有关组织和领导机构在西藏成立，和平解放后，西藏工委还组织了各种进步组织和团体，如爱国青年文化联谊会、爱国妇女联谊会、藏文编审委员会、社会教育班等，成为党在西藏开展爱国统一战线工作的重要平台，使西藏人民群众了解新中国的各项方针政策，积极投身建设新社会，在贯彻落实《十七条协议》等方面发挥了重要作用。

1956年10月6日，中国佛教协会西藏分会成立大会在西藏拉萨举行。出席此次会议的代表和列席、旁听会议的人员共有700多人，包括格鲁、宁玛、萨迦、噶举四大教派和苯教，以及西藏各大寺院，上密宗院，下密宗院，译仓的活佛、堪布、堪苏、格西、比丘和比丘尼等。会议选举十四世达赖和十世班禅额尔德尼为名誉会长。甘丹赤巴·土登贡嘎（格鲁派）为会长，副会长有林仓·土登龙多（格鲁派）、恩久·洛桑群培（格鲁派）、功德林·济隆·罗桑土邓晋美坚参（格鲁派）、噶玛巴·日贝多吉（噶举派）、贡嘎扎西（萨迦派）、多吉扎·江白洛桑（宁玛派）、江措林·土登格桑（格鲁派）和密悟法师（汉族，格鲁派）共8人。作为联系党和政府与信教群众之间的桥梁，中国佛教协会西藏分会的成立，标志着西藏佛教进入各教派反帝爱国、团结协作的新的历史阶段。这是党的宗教信仰自由政策在西藏地方所取得的重大成就。

党的组织、人民军队的组织、中央政府派驻机构以及有关人民团体、社会组织等在西藏的成立和发展，标志着西藏地方的人民政权建设出现了新面貌，使“政教合一”的黑暗封建农奴制度笼罩下的大地出现了新曙光，有力保证了祖国的统一和领土主权完整，保证了驱除帝国主义势力出西藏，促进了西藏广泛的爱国统一战线的形成和发展，保障了人民群众生活的改善，使党的领导在西藏深入人心，对人民军队的热爱深入人心，民族团结深入人心。西藏各族人民群众的思想认识也发生了深刻变化，广大人民群众逐步认识到，只有在中国共产党的领导下、在人民军队的保护下西藏才有出路。

进一步推动新民主主义革命、建立党政军组织和领导机关、成立人民团体和社会组织等，可以说是西藏社会出现的一种新的社会变革，这种社会变革使西藏普通人民群众得以摆脱宗教神权等的精神禁锢，从思想上认识到真正获得参与本地区本民族事务管理权利的现实意义，充满了对新社会、新制度的期盼和拥护。这种思想认识的变化为民族区域自治制度在西藏的确立奠定了群众根基，为西藏实行民族区域自治制度提供了思想基础。

（三）民主改革确立新民主主义社会，为西藏实行民族区域自治制度奠定了社会基础

1959年3月10日，以达赖为首的西藏地方政府上层反动集团，公然撕毁《十七条协议》，发动全面武装叛乱，宣布所谓的“西藏独立”。17日，达赖从拉萨出逃。20日，叛乱武装向我驻拉萨党政军机关和企事业单位发起全面进攻。为了维护祖国统一和社会安定，解放西藏人民，西藏军区于20日发布了平息叛乱的布告，驻拉萨的人民解放军在广大僧俗人民的大力支援下，平息了拉萨市区的叛乱，并撤销了旧市政府“郎子辖”，成立了有上层爱国进步人士参加的拉萨市军事管制委员会，使市区社会秩序和人民群众的生产和生活迅速安定下来。

3月21日，中共中央向西藏工委下达了《中共中央关于在西藏平叛中实现民主改革的若干政策问题的指示（草案）》，指出西藏地方政府已经撕毁《十七条协议》，背叛祖国，发动全面叛乱，局势迫使我们提前同西藏上层反动分裂分子进行决战，进行一次彻底解决西藏问题的平息叛乱的战争。在这种情况下，中央原来决定的六年不改的政策，自然不能再继续执行下去。为了发动西藏广大劳动人民积极参加平息叛乱的斗争，并保证叛乱平息后，不再死灰复燃，中央认为在这次平息叛乱的战争中，必须同时坚决地放手发动群众，实行民主改革，以便彻底解放藏族人民群众，引导西藏地区走上社会主义道路，并从根本上消除叛国分裂活动的根源。

3月28日，周恩来总理签署了《中华人民共和国国务院命令》，决定从即日起，立即解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，由副主任委员十世班禅额尔德尼代理主任委员，任命帕巴拉·格列朗杰为副主任委员，阿沛·阿旺晋美为副主任委员兼秘书长。在6月28日至7月17日召开的自治区筹备委员会第二次全体会议上，通过了《关于进行民主改革的决议》，指出：“在西藏实行民主改革的条件已经成熟，当前西藏的中心任务是：彻底平息叛乱，充分发动群众，在全区实行民主改革。”  西藏民主改革全面开启。

1959年5月31日，中央同意西藏工委《关于当前平叛工作中几个政策问题的决定》，中央批示指出：“西藏地区的民主改革可以分两个步骤进行。第一步，按照你们在草案中提出的以三反（反叛乱、反乌拉、反奴役）双减（减租、减息）为内容；第二步以实行分配土地为内容。”  这就是“三反双减”政策的制定和内容。从1959年4月起，西藏农区的民主改革各项工作陆续展开，首先开展了“三反双减”运动，然后进行土地改革。从1959年下半年开始，西藏牧区的民主改革也陆续开展，主要进行“三反两利”（反对叛乱、反对乌拉差役、反对人身奴役，实行牧工牧主两利）工作，宣布废除三大领主在牧区的种种特权，包括乌拉差役、高利贷和人身依附制度等。

1959年3月26日，军管小组进驻拉萨参与叛乱的哲蚌寺、色拉寺和大昭寺，标志着西藏宗教制度的民主改革开始。在民主改革过程中，按照“政治统一，信仰自由，政教分离”的原则，在寺庙中开展了“三反三算”或“双反三算”运动。在叛乱寺庙所进行的“三反”是反对叛乱、反对特权、反对剥削；“三算”是算政治迫害账、算等级压迫账、算经济剥削账。未叛寺庙则只进行反叛乱教育而不开展寺内反叛乱斗争，因而成为“双反三算”。明确宣布实行政教分离，废除政教合一的封建农奴制度下旧西藏的法律和寺庙所拥有的司法权，宗教必须尊重国家的法律法规等，不得干涉司法和政府的教育、人事、民事等行政权力。废除宗教封建特权和封建压迫剥削制度，包括寺庙委派官员、管理市政等权力，建立寺庙民主管理体制。实行宗教信仰自由政策，使广大群众真正享受到《宪法》所赋予公民的宗教信仰自由的权利。坚持教派平等原则，保护正常宗教活动。截至1960年9月底，西藏全区2676座寺庙，已有2379座寺庙结束“三反”工作，另有205座寺庙的“三反”工作正在进行之中。根据群众要求，经与中国佛教协会西藏分会反复协商，到1964年7月，全区保留寺庙553座，留寺僧尼7000多人。

按照党中央要求，在西藏民主改革过程中，充分发动群众，组织开展群众诉苦活动。根据区别对待“左、中、右、叛”四类上层分子的原则，揭露上层反动分子的罪行，提高人民群众阶级觉悟。同时组织农民协会或农牧民协会，相互帮助，切实抓好生产，使劳苦群众真正获得实惠。在充分发动群众的同时，注意做好上层人士统战工作。中央提出：“对于改革中的重要问题，要和上层中的进步人士和中间人士进行反复协商，尽可能取得他们的同意。”  对他们“在政治上给予适当的安排，在生活上给予适当的补贴，为了安置需要安置的上层人员还可以考虑在自治区和专区两级建立政协的组织”  。这些重要举措，在当时的历史条件下最大限度地团结了西藏人民群众，争取人心，凝聚力量，扩大了爱国统一战线，既保证了民主改革的顺利实施，也为后来民族区域自治制度的确立创造了有利条件。

1961年4月21日，中央发出《关于西藏工作方针的指示》，对西藏平息叛乱和民主改革进行了充分肯定，指出在不到两年时间内，西藏工委领导进藏部队同西藏干部和西藏人民团结一致，共同努力，不仅基本上平息了反革命叛乱，而且基本上完成了民主改革，使西藏的社会制度和政治面貌发生了翻天覆地的变化。这就标志着西藏民主改革基本完成。

从1959年3月开始，到1961年上半年结束，实行民主改革，解散西藏地方政府，在中央人民政府统一领导下的西藏自治区筹委会全面负责西藏工作，标志着统一的人民民主政权在西藏正式确立，标志着废除封建农奴制度、建立人民民主政权的任务已经完成，也标志着西藏新民主主义革命的胜利完成。西藏社会从此进入新民主主义社会，开始了社会主义革命阶段。民主改革进一步壮大了西藏新民主主义社会的阶级基础和群众基础，广大人民群众紧密团结在党和新兴的人民民主政权周围，真正成为新社会的主人。同时，在西藏民主改革过程中，通过建立农民协会等基层组织，以及在寺院实行民主管理制度，百万农奴首次获得了民主选举、集体决策等政治权力，这些早期民主管理的实践和探索，为在西藏实行民族区域自治制度积累了宝贵的制度建设和管理经验。

因此，民主改革不仅使西藏进入新民主主义社会，也为民族区域自治制度在西藏的确立做好了社会制度的过渡准备，在广大人民群众中积累了民主意识和管理能力，为西藏实行民族区域自治制度奠定了有力的社会基础。

（四）人民民主政权的广泛建立，为西藏实行民族区域自治制度奠定了组织基础

在民主改革过程中，翻身解放的广大农奴从对宗教的依赖、片面理解以及对农奴主的驯服和畏惧思想中挣脱出来，积极投身民主改革和新西藏各项社会建设事业。在党的领导下，西藏各族人民积极开展了人民民主政权建设。

早在1959年3月21日《中共中央关于在西藏平叛中实现民主改革的若干政策问题的指示（草案）》就明确指出：“在民主改革中，要成立农民协会或农牧民协会，实行一切权力归农会，农会的领导权应当掌握在贫苦农民手里，并在这个基础上逐步地建立各级人民民主政权。”

挣脱封建农奴制度束缚的广大农民参与人民民主政权建设的积极性空前高涨。1959年7月上旬，西藏第一个农民协会山南乃东县克松村农民协会和第一个县级农民协会乃东县农民协会相继建立，随后各地农民协会纷纷建立，遍布西藏高原，一切权力归农会，人民群众彻底当家做了主人。

1960年1月，国务院通过《关于西藏地区市县行政区划分的决定》，将西藏原有的83个宗和64个相当于宗的独立谿卡统一划分为现代行政区划，包括1个市、72个县，设立7个专员公署。1个市即拉萨市，7个专员公署包括昌都、江孜、日喀则、塔工、黑河、山南和阿里专员公署。到1960年年底，西藏建立起专区（市）级政权8个，区级政权283个，乡级政权1009个。

农牧区基层政权的广泛建立，为保障翻身农奴当家作主、健全人民民主制度创造了条件。随着各级人民民主政权的建立，在党的领导下，西藏在条件成熟地区开展了普遍选举工作。1961年年初，西藏工委成立了普选工作筹备小组，要求在条件成熟的地区，县、区、乡人民政府成立时召开人民代表会议。同年5月，颁布《西藏自治区各级人民代表大会选举条例》和《西藏自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》，规定各级人民代表大会的代表，由西藏各族人民普选的方法产生。同年9月，西藏自治区筹备委员会决定在全区进行民主选举试点工作，并决定成立西藏自治区选举委员会，由班禅额尔德尼·确吉坚赞任主席，张国华、阿沛·阿旺晋美、帕巴拉·格列朗杰等任副主席。1962年8月，经国务院批准，西藏自治区选举委员会正式成立，随后建立西藏各级选举机构，从基层开始，逐级选举人民代表，召开人民代表大会。

截至自治区正式成立前，西藏乡、县选举工作基本完成，共有1926个乡、镇召开人民代表大会或人民代表会议，选举产生了正、副乡长和区长，占西藏乡镇总数的92%。在基层选举的基础上，有54个县召开了第一届人民代表大会的第一次会议，16个县召开了各界人民代表会议，选举产生了正、副县长，建立县人民委员会，还选举产生301名出席自治区人民代表大会的代表。

经过民主改革，通过建立人民民主政权和新型行政区划，基层民主政治建设在西藏不断发展和深化，保障了人民群众在基层政权中的主体地位和民主权利，巩固了人民民主政权的基层基础。在建立新型行政区划的基础上，通过自下而上的民主选举，选举产生各级人大代表和地方政权机关成员，保障西藏各族人民充分享有选举权和被选举权，确保参政议政权利得到落实，进一步巩固了西藏人民民主政权的基础，保证了各族人民群众当家作主的权力，既为西藏社会制度的进步发展起到了巨大的推动作用，也为西藏实行民族区域自治制度奠定了组织基础。

二、民族区域自治制度在西藏确立的当代价值

根据《十七条协议》的有关规定，成立西藏自治区、确立民族区域自治制度的工作一直是和平解放后党领导西藏人民建设社会主义新西藏的重要任务。在西藏当时特殊的社会历史条件下，这项工作在党的领导下始终有条不紊地开展和推进。

1955年3月9日，国务院第七次全体会议研究通过了《国务院关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》，明确规定：“西藏自治区筹备委员会是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关，受国务院领导，其主要任务是依据我国宪法的规定以及关于和平解放西藏办法的协议和西藏的具体情况，筹备在西藏地区实行区域自治。”

1959年3月西藏武装叛乱发生后，3月28日，国务院宣布解散西藏地方政府，命西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，筹备委员会职能发生了重要转变，成为西藏人民民主政权的实质性政权，这在西藏人民民主政权建设中具有决定性意义。同时，国务院宣布昌都地区人民解放委员会及其下属组织于1959年4月20日撤销。1961年7月9日，国务院同意班禅堪布会议厅委员会《关于申请结束班禅堪布会议厅委员会的报告》，班禅堪布会议厅委员会使命结束。因此，三方面地方政权结束，西藏自治区筹备委员会成为中央领导下的西藏地区统一的政权组织。

1965年8月23日，国务院全体会议第158次会议讨论通过了西藏自治区筹备委员会关于正式成立西藏自治区的报告。1965年9月1日，西藏自治区正式成立。今年是西藏自治区成立60周年，经过60年的发展，有必要以更广阔的视角探讨民族区域自治制度在西藏确立的当代价值。

（一）民族区域自治制度在西藏的确立，为巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系提供了政治保证

马克思主义民族观认为，民族不分大小和发展程度高低，一律平等，主张各民族在平等的基础上友好团结；建设社会主义，必须逐步实现各民族共同发展和共同繁荣。因此，马克思主义民族观始终将坚持各民族平等、团结和共同繁荣的原则，作为解决民族问题的基本原则。新中国成立后，中国共产党确立了以民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同繁荣发展为主要内容的民族理论和民族政策基本框架，形成了民族工作的一系列基本制度和政策，形成了平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

平等团结互助和谐，是我国社会主义民族关系的本质特征和重要优势。民族区域自治制度在西藏的确立，为巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系提供了政治保证。民族区域自治制度是我国一大基本政治制度，强调坚持统一和自治相结合、坚持民族因素和区域因素相结合。坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保各族公民在法律面前人人平等，依法保障各民族合法权益。坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展。为各民族搭建更多交往交流交融的经济、社会、文化平台，让各民族人民共同生产生活，共享改革开放成果。

民族区域自治制度，不仅帮助西藏各族人民之间以及与祖国大家庭各民族之间实现平等权利，有效消除了历史上遗留下来的民族隔阂和民族歧视等问题，实现了各民族真正的大团结，而且实现了西藏各族人民的自治权，使西藏各族人民以中华民族大家庭平等一员的身份登上历史舞台，实现了千百年来当家作主的夙愿，有效保障了西藏各族人民充分享有自主管理本地区、本民族事务的政治权利。同时，通过民主改革和社会主义改造，西藏各族人民同全国人民一道携手走上了社会主义发展道路。平等团结互助和谐的社会主义民族关系，在民族区域自治制度下得到切实的巩固和发展。

（二）民族区域自治制度在西藏的确立，为铸牢中华民族共同体意识提供了有效途径

习近平总书记指出：“党的十八大以来，我们坚持守正创新，不断推进马克思主义民族理论中国化时代化，鲜明提出把铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作主线、民族地区各项工作的主线，形成党关于加强和改进民族工作的重要思想，推动民族地区同全国一道打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，党的民族工作取得新的历史性成就。”

铸牢中华民族共同体意识，就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。各民族之所以命运与共，多元之所以聚为一体，源自各民族文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，源自中华民族追求团结统一的内生动力。民族区域自治制度在西藏的确立，为铸牢中华民族共同体意识提供了有效途径。

民族区域自治制度在西藏的实行，推动了各民族长期交往交流交融，使西藏各族人民同祖国各族人民团结凝聚成的中华民族共同体更加稳固，经济、政治、文化、社会、生态等方面的多样需求凝结成西藏各族人民同祖国各民族人民之间共同的、坚韧的利益纽带、情感纽带、精神纽带，保证了中华民族共同体意识的凝结和铸牢。

（三）民族区域自治制度在西藏的确立，为西藏人权事业的发展与进步提供了制度保障

中国政府坚持将促进人的全面发展作为人权事业发展的出发点和落脚点。促进人的全面发展是人权事业的重要基石，体现在人的政治、经济、文化、社会和信仰权利等方面权利的保障与发展。西藏各项人权的全面发展，深刻体现了促进人的全面发展的人权理念。

民族区域自治制度在西藏的确立，为西藏人权事业的发展与进步提供了制度保障。在实行民族区域自治制度的过程中，通过设立诸如西藏自治区人民代表大会以及政府自治机关等，依法赋予西藏人民自主管理本地区、本民族事务的自治权，包括享有立法权、制定自治条例、管理地方财政、发展经济文化等，确保各民族在政治经济文化领域的平等权利，使群众成为制度运行的直接受益者，为西藏各族人民当家作主提供了制度保障。

通过实行民族区域自治制度，坚持把尊重和保障人权作为党制定西藏政策、领导西藏工作的重要内容，融入西藏工作的全过程各方面。奉行以人民为中心的人权理念，努力促进人的全面发展和各族人民共同富裕，着力推进全过程人民民主，不断加强人权法治保障，全面增强公民权利、政治权利以及经济、社会、文化权利等，创造了西藏人权事业的发展奇迹。坚持以发展促人权，通过发展全面提升经济社会权利保障水平，西藏人民的适当生活水准权、受教育权、工作权、健康权、社会保障权等得到充分保障。

在中央关心、全国支援下，西藏坚持精准扶贫、精准脱贫，2019年年底，全区累计实现62.8万建档立卡贫困人口全部脱贫，2024年，西藏脱贫人口人均纯收入增长12.5%以上。绝对贫困得到历史性消除，西藏人民同全国人民一道进入了小康社会，迈进了全面建设社会主义现代化国家的新征程，极大提升了西藏人民的生存权和发展权，也使西藏人民适当生活水准权保障得到显著提高。另外，在民族区域自治制度下，文化权利保障不断加强，公民的宗教信仰自由权利依法得到保障，城乡人居环境持续改善，人民生态环境权利充分提高。民族区域自治制度在西藏的确立，推动了西藏人权事业取得全方位进步、历史性成就，为世界人权事业发展做出了重要贡献。

综上所述，民族区域自治制度在西藏的确立，不仅具有极为重要的历史意义和现实意义，而且为巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系提供了政治保证，为铸牢中华民族共同体意识提供了有效途径，为西藏人权事业的发展与进步提供了制度保障，为民族区域自治制度在西藏实践增添了当代价值，增添了时代特色和丰富内涵。

三、结 语

西藏自治区的正式成立，使民族区域自治制度在西藏得以正式确立，各民族人民共同参加区域自治机关工作，西藏广大人民进一步获得了当家作主、管理本地区本民族地方性事务以及参与国家大事的权利，也标志着政教合一的封建农奴制度的彻底和全面废除。民族区域自治制度在西藏的实施，切实保障了祖国统一，增进了民族团结；实现了西藏社会制度的跨越发展，为因地制宜推进西藏经济社会发展提供了制度保障，使西藏政治、经济、文化和各项社会事业空前繁荣，创造了短短几十年、跨越上千年的人间奇迹，书写了当代西藏发展史上超越梦想的辉煌篇章。

原文载于《中国藏学》2025年第4期

为便于阅读，脚注从略

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