李曼丽：国家通用语言文字推广的政策演进、时代转型与教育使命

【内容摘要】在世界百年未有之大变局和中国式现代化的新发展阶段，国家通用语言文字的推广与教育如何守正创新、同向发力，是一个值得研究的问题。跨世纪以来，国家通用语言文字以普及为基本理念进行推广，为提高各族人民文化素养发挥了重大效能。结合政策演进逻辑和时代转型需求，全民终身学习氛围下的国家通用语言文字政策应持“推广即教育”的理念，关注全民通识性数字读写能力发展、民族互嵌式社会结构的语言认同和教育公平、中华优秀传统文化的语言叙事和数字焕活等教育使命，加快促进语教融合。

【关键词】国家通用语言文字推广；国家通用语言文字教育；语教融合；国民语言教育乡村振兴；德尔菲法；扎根理论

【作者简介】李曼丽，陕西咸阳人，现为清华大学教育研究院长聘教授，博士研究生导师，主要研究方向为高等教育学、高校课程与教学、语言教育政策。

【文章来源】《西藏民族大学学报》2025年第1期。本文系国家语委重大委托项目“国家语言文字事业2035年远景目标和发展规划研究”（项目号：ZDA145-6）的阶段性成果。原文编发时略有删节调整，注释从略。

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守正与创新是党的二十大报告提出的“六个必须坚持”的重要内容之一，也是习近平总书记阐述的推进中国式现代化要处理好的重大关系之一。新中国成立以来，简化汉字、推广普通话、推行规范汉字等国家通用语言文字政策配合“扫盲”等教育政策，为提高各族人民文化素养发挥了重大效能，及时回应了社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设、中国特色社会主义新时代等不同阶段的时代发展需求。按照国务院办公厅《关于全面加强新时代语言文字工作的意见》提出的主要目标，到2025年，普通话在全国普及率将达到85％；到2035年，国家通用语言文字在全国范围内的普及将更全面、更充分，普通话在民族地区、农村地区的普及率将显著提高，国家语言文字事业取得长足发展，基本实现新时代语言文字工作治理体系和治理能力现代化。这意味着，国家通用语言文字推广工作迎来提质增效的战略转型期。在世界百年未有之大变局和中国式现代化新发展阶段背景下，国家通用语言文字的推广与教育如何守正创新、同向发力，是一个值得研究的问题。本文拟分析国家通用语言文字推广政策的历时演进规律，结合当下面临的时代环境与转型需求，思考国家通用语言文字在新发展阶段的教育使命，以期为我国语言政策和语言教育规划提供一定参考。

一、国家通用语言文字的概念界定与政策历时研究

（一）学理上的概念

通用语（lingua franca）是指多语多言地区不同言语社团之间交际时普遍使用的语言。当一个场域存在几种语言或者同一种语言的不同变体时，其中一种可能成为优势语言，充当通用语的角色。从学理角度看，通用语本质上是一种功能定义，可以按不同的场域性质进行分类，例如：按传播的空间范围分为国际通用语、区域通用语、国家通用语等，按民族范围分为民族通用语和族际通用语，按通行的领域分为学术通用语、教育通用语、商务通用语等。

我国是历史悠久的统一的多民族国家，现行的国家通用语言文字是在雅言、官话等通用语发展历史之上，以北方方言和简化汉字为基础，经过标准化、规范化等语言统一（integration）工作形成的高级形式共同语，并经过立法最终确定。普通话和规范汉字在我国社会生活中广泛使用，既是汉民族共同语，也是多民族族际通用语，并且是公务活动、教育教学、新闻媒体、公共服务等领域的基本用语用字。

（二）法理上的确立

2001年，《中华人民共和国国家通用语言文字法》颁布，其中规定“国家通用语言文字是普通话和规范汉字”。这是通过立法手段，从法理上正式确立其官方地位。

在此之前，普通话和规范汉字已成为事实上的国家通用语言文字，并早已进入显性语言政策的范畴。我国语言文字工作起步于文字改革，为了简化并规范汉字，陆续发布《第一批异体字整理表》（1955）、《汉字简化方案》（1956）、《简化字总表》（1986）、《现代汉语通用字表》（1988）、《现代汉语常用字表》（1988）等。普通话的推广工作几乎同步开展：1956年，《国务院关于推广普通话的指示》将普通话界定为“以北京语音为标准音、以北方话为基础方言、以典范的现代白话文著作为语法规范”，并提出“大力推广普通话”；至1998年，开始设立“全国推广普通话宣传周”（以下简称“推普周”）。近半个世纪的语言文字工作，为国家通用语言文字法律地位的确立奠定了坚实基础。

（三）政策历时研究

国家通用语言文字政策沿革已久，措施内容涵盖丰富。近年来，以建党百年、新中国成立70周年为契机，学界对我国语言文字政策进行了全面回顾和阶段划分（见表1），其中马永全、董李俊和高雪婷、吴明海和娄利杰、后慧宏和苏德、党宝宝和韩闰轩等学者从国家通用语言文字推广或教育的角度展开专题历时分析。

已有研究主要侧重于面向结果进行描写性分析，先依据社会转型确定每段描写范围，再分别描写语言文字政策的“切片”特征。首先，划分政策阶段采用的时间节点以我国社会转型的重要节点为主，如1978年改革开放、2012年中国特色社会主义进入新时代；以影响语言文字政策走向的关键事件为辅，如1986年全国语言文字工作会议确定新时期语言文字工作方针、2006年提出“构建和谐语言生活”。这体现了政府职能转变、经济体制改革、社会文化环境变化等宏观因素对语言文字政策定位和工作重心的影响，以及语言政策服务于国家政治目标的基本趋势。在社会转型框架下划分阶段之后，再根据语言文字政策的精神、目的、方向、重点、发展水平等进行命名。表1各阶段的命名主要有三类理据：一是直接用社会阶段或时代特征命名，如陈章太和谢俊英区分“立国建设”阶段、“改革发展”阶段、“法制社会和信息时代”的语言文字工作；二是选择每个阶段语文政策的内容特征进行命名，如苏培成将1949—2007年的语文工作分为“以语文改革为主”“以语文规范为主”“实施国家语文发展战略”三个时期；三是以政策本身的演进特征为命名理据，如吴明海和娄利杰将新疆国家通用语言文字教育政策的发展历程分为“培根筑基”“基础扩展”“全面推进”等阶段。

尽管语言文字政策的决策与执行深受政治、经济、社会等外部环境的影响，但社会转型等因素未必能即时发挥划阶段的刚性作用，独立考察语言文字政策的历时过程对于揭示内部演进逻辑和内外互动关系十分必要。即如周庆生指出的，如果按“历史阶段”阐述，语言文字政策就会跨阶段分布，“显得琐碎不完整，不易看出其发展脉络和特色”。为此，本文依据国家通用语言文字政策的内容事实，尝试通过文本分析法实现不同阶段的特征识别和问题界定，由内至外地探察新时代环境下国家通用语言文字推广的转型需求与使命。

二、跨世纪以来国家通用语言文字推广政策的演进逻辑

国家通用语言文字推广以显性（explicit）政策为主，即“记录在官方政策文本中”。推普周的设立是国家通用语言文字推广的里程碑事件。自推普周起始年1998年，到“十三五”规划和《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要》的目标年2020年，官网公开的国家通用语言文字推广政策文件、实施方案、进展情况等208篇文本，充分展现了多阶段、非线性、多维度的政策演进过程。

推广目标、主题、主线和地区策略是能够反映国家通用语言文字推广政策演进逻辑的主要内容维度。通过分析主题词、关键词、突现词等，我们对国家通用语言文字推广政策进行阶段划分，其历时演进情况如图1所示。

图1：国家通用语言文字政策演进过程（1998-2020年）

（一）推广目标：从初步普及到基本普及

国家通用语言文字的推广目标关乎各类相关政策举措的顶层设计。21世纪前两个十年，国家通用语言文字逐步在全国范围内实现了由“初步普及”到“基本普及”的目标，其推广政策也可以相应地分为两个阶段。

国家通用语言文字的初步普及阶段是在1998—2010年。其中，1998年和1999年是21世纪国家通用语言文字推广工作的奠基时期，教育部和国家语言文字工作委员会发布《关于进一步发挥城市的中心作用，全面推进语言文字工作的意见》，明确提出在全国范围内“初步普及普通话”和“汉字的社会应用基本规范化”的跨世纪目标。第二个十年，即2011—2020年是国家通用语言文字的基本普及阶段。《国家语言文字事业“十三五”发展规划》将“基本普及国家通用语言文字”作为首要目标和重点任务提出，全国普通话普及率指标在随后发布的《国家通用语言文字普及攻坚工程实施方案》中设定为平均达到80%以上。

（二）政策主题：从“制度化、规范化”到“建设语言强国”

主题指政策文本内容所围绕的核心意旨。从1998年至今，国家通用语言文字推广政策的主题经历了由“制度化、规范化”到“构建和谐语言生活”、再到“建设语言强国”两次演进，集中阐明了随着推广目标的实现，国家通用语言文字可以如何服务于国民与社会发展。

1998—2005年的政策主题是“制度化、规范化”。该阶段的语言文字应用研究以语言文字的规范标准建设为核心，重视语音、词汇、汉字、拼音等方面的规范性问题，以便为中文信息处理提供标准基础。2006年与2007年，国家通用语言文字推广政策先后提出“和谐社会语文生活”“和谐语言生活”的理念。此后一段时期的推广工作以“构建和谐语言生活”为主题，一方面针对国家通用语言文字和方言、繁体字、民族语言文字、外语等的关系，申明消灭语言隔阂不是消灭语言，并为视障、听障等残障人士平等参与社会生活提供通用手语和盲文支持；另一方面，关于语言文字治理的意识观念逐渐成形，开始关注网络等虚拟空间、媒体等领域和乡镇街道等基层区域的社会语言生活，并于2015年正式提出“语言文字（工作）治理体系和治理能力现代化”的建设目标。

2016年，国家通用语言文字推广政策文本中首现“语言强国”“国家语言能力”概念，明确提出围绕国家战略、服务国家需求来发挥国家通用语言文字的基础性与全局性作用。自此至今，国家通用语言文字推广政策进入以“建设语言强国”为主题的新阶段。此阶段的推广遵循“大语言文字工作”格局，主要依托推普脱贫攻坚行动、中华经典诵读工程等展开，关注教师、学生及家长、青壮年农牧民、城市外来务工人口、基层干部、学前儿童等群体，重视推广质量、语言能力提升和学习资源建设。 

（三）政策主线：国家通用语言文字作为规范本体、文化载体、战略资源

主线指能够串联起政策文本中各项举措的依据或出发点，是政策主题在举措层面的具现化。国家通用语言文字推广至今，政策举措不断丰富，逐步汇集起国家通用语言文字作为规范本体、文化载体和战略资源进行推广的三条主线。

本体规划是语言政策与规划的基本问题域之一。普通话和规范汉字是中文的标准变体和高级形式共同语，从字形、语音、词汇、语法等本体层面进行规范化与标准化，并对社会语言生活中的应用现象施以规范性引导，既是国家通用语言文字推广的基础，也是跨越不同政策阶段的共同主线。2007年是“文化载体”主线的开端之年，国家通用语言文字推广所承载的“文化”是指中华优秀文化，具有特定的外延，包括中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化。2013年起，国家通用语言文字推广又增加了作为战略资源的政策主线，该阶段的典型特征是为国家安全和经济社会发展提供语言文字政策支持。围绕教育强国、科技强国、文化强国、脱贫攻坚、乡村振兴、“一带一路”建设、京津冀一体化、长江经济带、自由贸易区等国家重大发展战略需求，国家通用语言文字推广注重提升语言应急、语言咨询、语言国情监测等服务能力。

其中，特别值得重视的是国家通用语言文字作为中华优秀文化载体进行推广的主线。语言和文化的多重互动关系，为国家通用语言文字赋予了不同的文化功能内涵：一是基于国家通用语言文字学习、传承并传播中华优秀文化，提升文化素养、文化自信和劳动力基本素质，助力建设文化强国、教育强国和人才强国；二是通过国家通用语言文字认同来增强文化认同和国家认同，建设中华民族共有精神家园，铸牢中华民族共同体意识；三是从语言文化资源中汲取自信自强的精神力量，例如教育部语言文字应用管理司在《关于做好2020年推普助力脱贫攻坚工作的通知》中提出利用文化资源“激发贫困群众脱贫的内生动力、奋斗意志”。

（四）地区策略：宏观分类达标与微观因地施策

根据城乡发展水平差异和辐射格局，国家通用语言文字推广政策面向不同类型的地区分阶段制定目标，体现了推广目标、主题、主线等如何结合语言国情差异化执行。宏观上采取“三步走”策略：1998—2004年考虑城市“对周边地区具有带动和辐射作用”，以城市为中心，分三类城市、三个时间段达标；2005—2010年在城市语言文字工作基础上，努力向农村、边远、民族地区延伸；2011—2020年形成城乡统筹并进的格局，以区域为单位整体推进。进入城乡统筹并进阶段后，国家通用语言文字推广政策在微观层面进一步精细化，采取“因地施策”的策略，表现为分区域制定具体的目标与任务。例如，《国家通用语言文字普及攻坚工程实施方案》为西、东、中部地区设置的推普重点分别是提高普及程度、提高普及质量和程度质量双提高。国家通用语言文字推广政策的微观地区策略生动体现了面向基层的语言治理能力。

综合来看，跨世纪以来很长一段时期内，国家通用语言文字的推广政策以普及为基本理念，整体呈现渐进、均衡的状态。这是出于对社会生产落后、义务教育未全面普及等国情的适应，因而在推广目标上侧重覆盖面的广泛性，通过推行全国通用的交流工具来破除人口流动、知识传播、经济发展等方面的语言障碍。而今外部环境发生重大变化，新的政策图景已经出现，将推动国家通用语言文字政策变迁与转型。

三、国家通用语言文字推广面临的时代环境与转型需求

如今，我国进入以全面建成社会主义现代化强国为奋斗目标的新发展阶段，社会主要矛盾已经历史性地转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，由数字化、网络化、智能化技术驱动的新质生产力有望成为高质量发展的强劲推动力和支撑力。与此同时，我国义务教育全面普及并向优质均衡迈进，国民语言能力和语言文化素养获得较高提升，仅仅普及普通话和规范汉字已经不能满足强国建设、民族复兴以及人的全面发展对语言文字的新需求。

（一）培育以数智化为特点的新质生产力需要语言和教育同向发力

新发展阶段以高质量发展为首要任务，推广国家通用语言文字应积极寻找新的战略目标着力点，为持续释放中国式现代化带来的“大国复利”强基赋能。2023年中央经济工作会议强调推进中国式现代化建设，而高质量发展是中国式现代化的本质要求和推进路径。根据《大国复利：中国高质量发展与2035年趋势畅想》五国合作智库报告，中国式现代化已经在新民生、新消费、新制造、新基建、新服务等领域取得显著的复利式发展成效，特别是“新质生产力支持下的新服务成为高质量发展的关键驱动力，呈现出数字化、平台化、智能化、均等化、高端化、全球化的突出特点”。复利式发展是建立在我国规模经济优势上的长期稳定增值模式；从长远来看，持续释放大国复利，关键在于发挥教育强国、科技强国、人才强国等战略政策体系的叠加效应，通过科技创新保障可持续盈利能力。在此过程中，语言和教育作为发展基石应同向发力，在行动上将推广国家通用语言文字和提升全民数字素养与技能紧密结合，推动国家通用语言文字快速成长为数据要素流通与应用、新质生产力与新兴产业培育的知识载体，并为新型全球化场景下的中文语言服务聚能、赋能、释能。

（二）铸牢中华民族共同体意识需要语言文化认同和教育发展均衡

国家通用语言文字的推广应以增进中华民族共同性为方向，切实服务于各民族的交往交流交融。我国推广普通话、推行规范汉字，同时尊重各民族使用和发展自己语言文字的自由，这是中华民族多元一体格局在语言文字层面的体现。国家通用语言文字是法理和事实上的中华民族共同语，更是关乎中华民族认同的标志性文化符号。目前，我国民族人口分布格局呈现出大流动、大融居的新趋势，民族地区推广国家通用语言文字应把握好铸牢中华民族共同体意识这一主线，以增进语言文化认同的共同性和教育发展的均衡性为方向，重视语言意识和语言态度的调查研究，采取灵活实用的原则，使国家通用语言文字“下沉式”服务于各民族交往交流交融和互嵌式社会结构建设，保障各族群众在充分交流与理解中共同奋斗、共同富裕。

（三）建设中华语言文明需要创新发展中文的活力、韧性、影响力

文化与技术的融合共生已成为现代文明的重要主题，国家通用语言文字的具体推广工作应与中华优秀文化的古今传承和内外传播合轨而行，并及时关注到技术驱动的教育形态变革。当今世界正在发生复杂深刻的格局重构、秩序重建和文明重塑，中国式现代化的文明叙事对中文的语言活力、语言韧性和以中文为载体的文化影响力提出更高要求。自古以来，中华文明对世界文明进程的贡献巨大，影响深远，但我国当前的文化影响力与经济和政治影响力并不相称，文化遗产尚未充分活化利用。面对物联网、大数据、云计算和人工智能等新一代信息技术的冲击，中文不仅需要在使用人口数量及比例上保持既有优势，还应在代际之间的传承、新领域和新媒体的使用、语言教育和学习材料的数字化等方面展现足够的韧性，才能在数字时代的世界语言之林中长期保持活力。教育部、国家语委指出，学校是推广国家通用语言文字、增强国民文化自信的重点领域，然而与技术性较强的STEM课程相比，语言教育与技术的关系通常被认为比较疏离。随着智慧教育成为数字时代的教育新形态，语言文化的学习、应用与传播在媒介层面已经发生翻天覆地的变化，“功能性文盲”等社会语言问题逐渐显现。推广国家通用语言文字应认识到语言与文化的一体性，重视教育教学领域推广工作的技术创新与路径变革，使语言文化遗产以数字化形态浸润人心，真正活起来、用起来、火起来，为中华优秀文化的传承传播、现代语言文明的共建共享创造更多生动的推广案例。

总的来说，“十四五”以来，国家通用语言文字已经进入全面、高质量推广的新阶段，当前及今后一个时期的推广政策除了在普及广度上继续取得面上突破，还需考虑以质量为目标推进纵深发展。

四、新发展阶段国家通用语言文字的教育使命

过去在普及理念的观照下，国家通用语言文字推广的质量目标主要包括国家通用语言文字教育教学质量、社会语言文字规范化水平、语言文字科技赋能水平、语言服务国家和社会能力四个方面，质量评价主要依据人口的普通话水平，对应的是单一语言技能。在此基础上，高质量推广国家通用语言文字应进一步拓宽语言社会功能的外部标准，重视语言对文明的建构作用，培育以语言为元技能的复合素养，为全面建成社会主义现代化强国提供素质更高的人力资源支撑。为此，在全民终身学习的学习型社会、学习型大国氛围下，应及时树立国家通用语言文字“推广即教育”的理念，在推广过程中关注并落实时代赋予的教育使命。

（一）发展以国家通用语言文字为载体的全民通识性数字读写能力

基于国家通用语言文字发展全民的通识性数字读写能力，增强数据要素应用场景的语言适应和人才供给。数据是数字时代关键的新型生产要素，数字读写能力则成为人们参与社会经济活动、获取知识信息、实现个人发展的基础技能。国家通用语言文字是经过标准化、规范化且在全国范围内基本普及的高级语言形式，能够确保信息传递的准确性和数字技能培训的效率。利用国家通用语言文字推广促进全民通识性数字读写能力教育，有助于减少因语言障碍造成的信息不对称，提高人们处理分析数字信息、适应数字化工作环境的能力，增强数字经济中的人才竞争力，推动全民参与更广泛的科技创新和数据驱动型产业活动，对于建设数字社会、发展新质生产力、持续释放大国复利具有重要意义。

（二）促进民族互嵌式社会结构的语言认同和教育公平

加强国家通用语言文字作为中华民族共同语的宣传教育，促进民族互嵌式社会结构的语言认同和教育公平。教育资源的均衡分配是提高人口整体素质、实现社会公平的基础，确保每个民族的学生都能接受以国家通用语言文字为载体的高质量教育，是实现教育公平的重要一环。在互嵌式社会结构下推广国家通用语言文字，应重视关于语言意识和语言态度的调查研究和宣传教育，注意消除关于推广工作的误解误区，以加强民族团结、增进共同性和均衡性为质量导向，铸成、铸实、铸牢中华民族共同体的语言认同和文化交融。同时，应考虑到地区差异和民族特点，灵活实施双语教育或多语教育，充分保障各民族语言文化的传承与发展。

（三）重视中华优秀传统文化的语言叙事和数字焕活

依托历史文化遗产丰富国家通用语言文字的学习情境，鼓励围绕中华优秀传统文化的语言叙事和数字焕活。历史文化遗产是中华民族文化身份和文明连续性的象征，虚拟现实（Virtual Reality，简称VR）、增强现实（Augmented Reality，简称AR）等数字焕活技术的融入可以让历史文化遗产以更易于体验的方式和突破时空限制的形态呈现，提供更加生动、具体、情境化的语言学习内容。构建国家通用语言文字的沉浸式文化情境，有利于结合体验、叙事等认知工具，帮助学习者建立起对语言知识的深层理解和长期记忆，促进对国家通用语言文字的主动性探索和创造性使用，并产生对中华语言文化的情感共鸣。

鉴于以上几点，国家通用语言文字推广工作应考虑理念与质量目标的转型，加快推动语教融合，通过政策保障国家通用语言文字在国民教育体系中发挥更大效能。