刘妤：全面开放新格局下国家级西藏吉隆边境经济合作区创新发展研究

【作者简介】刘妤，西藏民族大学教授、西藏民族大学中国（西藏）边疆贸易研究所负责人、硕士生导师。

【摘要】2022年国务院批准西藏设立国家级吉隆边境经济合作区，为推进西藏面向南亚开放大通道的建设实践再次注入了强大动力。“吉隆边合区”的创新发展对于西藏推动形成全面开放新格局、补齐沿边开放的短板、促进毗邻南亚国家的开放合作意义重大、影响深远，其目标定位及发展条件关涉吉隆边境经济合作区在产业协同、创新示范以及平台交流等诸多方面的核心要务。但其进一步发展却面临产业发展不集聚、管理体制不匹配以及对尼贸易失衡等方面的挑战，归根结底是国家宏观管理与市场经济发展的矛盾问题。新发展阶段以“一带一路”倡议和双循环新发展格局为重点推动形成全面开放格局背景下，吉隆边境经济合作区需要通过持续提升营商软环境、转型升级管理体制、深化开放合作机制等路径，实现创新发展。

【关键词】吉隆；边境经济合作区；目标定位；创新发展

一、引言

2022年国务院批准设立西藏自治区首个国家级边境经济合作区——吉隆边境经济合作区（以下简称“吉隆边合区”），这是新时期我国推动沿边开放和形成全面开放新格局的又一有力支点，更是西藏服务共建“一带一路”的开放前沿以及打造周边命运共同体的“战略通道”。作为我国沿边开放短板，西藏连接着我国和南亚两个潜在的有33亿多人口的大市场，明确定位为我国面向南亚开放的大通道，这一措施的实行不仅将改变西藏经济社会发展的结构与竞争格局，而且为开发开放西藏新的动能和约束条件发挥作用。随着西藏面向南亚大通道建设的快速推进，吉隆边合区站在了谋求跨越式发展的新起点，审视吉隆边合区改革创新发展问题以及探索地方政府行为逻辑条件约束下的决策最优尤为必要。

边境经济合作区是我国针对“东强西弱，海强边弱”的开放困局，就扩大沿边开放、优化区域开放布局作出的重要决策，其本质上是边境地区开放的一种模式或形式。与传统的经济地理理论不同，新经济地理的代表人物克鲁格曼认为边境的开放能够改变地区间乃至国家间的资源分配结构。我国对边境经济合作区的研究与其实践紧密相关，主要集中在两个方面。一是从宏观视角研究我国边境经济合作区内涵界定、功能定位以及发展进程等。学者们从不同角度阐释边境地区合作的历史渊源，认为边境经济合作区是我国对外开放基本国策的产物。基于区域背景及地区条件的差异，多数学者认为沿边地区经济发展会不断赋予边境经济合作区新的功能。通过审视改革开放的历史进程，学者们分别提出了突破边境经济合作区发展瓶颈的对策，尤其是在新时期国家战略背景下中国边境经济合作区转型升级的策略选择。

二是从微观视角切入研究具体边境经济合作区的典型案例及发展路径。马博重点研究了绥芬河边境经济合作区、霍尔果斯边境经济合作区以及凭祥边境经济合作区的基本发展路径；姚付龙以伊宁边境经济合作区为例，侧重研究了韦伯工业区位论在建设虚拟型生态工业园中的应用；陈卫杰以吉木乃边境经济合作区为例，从空间治理的角度切入研究国家级边境经济合作区的机制创新；此外，学者们还分别以珲春、黑河、博乐、瑞丽以及东北边境经济合作区等为例，从构建产业发展体系到经济效应生成比较，对促进沿边地区经济发展进行了深入探讨。

从已有文献看，学者们从不同领域贡献了丰富的具有理论和应用价值的学术见解和建议，但很少有关于西藏吉隆边合区的相关研究。基于西藏的特殊性以及不同沿边地区发展水平的差异性，既有研究成果中看好的一些发展模式也不能盲目借鉴。有鉴于此，本文从吉隆边合区的目标定位和发展基础入手，引出吉隆边合区的核心要务，并进一步系统分析其在发展过程中存在的主要问题。在全面推动形成开放新格局背景下，提出促进吉隆边合区创新发展的若干建议，一定程度上既可以丰富微观层面的研究，同时也可为宏观层面边境经济合作区的高质量发展提供鲜活案例。

二、西藏吉隆边合区的目标定位、发展条件及核心任务

西藏吉隆边合区所处的地理位置与“一带一路”倡议所指向的拓展边沿有着直接的关系，因其所具有的资源禀赋，依托政策优势的推动，能够为找到可以促进本地资源同外地资源有效结合和长期结合的形式提供服务、实现功能定位，从而推动实现对外开放与对内开放的贯通的目标。

（一）目标定位

1.中央意图

国家对于边合区的建设具有明确的战略指向，这就决定了吉隆边合区与其他各边合区在定位和任务上的共性。一方面，从我国对外开放总格局看，自20世纪90年代我国开放部分边境城市以来，已先后在8个沿边省区设立了18个国家级边境经济合作区，完成了东北、西北、西南、东南4个重点开放方向的整体布局，沿边开放新态势已经形成。另一方面，从我国迄今推出的两大国家级发展战略来看，“一带一路”倡议和双循环新发展格局战略都聚力于我国经济对外开放，扩展新的世界市场，构建中国全方位的对外开放新版图。在此战略背景下，边境经济合作区就是通过自身的高质量发展，发挥更大功能和作用，推动形成全面开放新格局，改变“东热西冷”的开放困局。吉隆边合区的设立不仅是中国对外开放总格局中沿边开放的重要一环，为完善沿边地区对外开放空间布局进一步探路，而且亦是西藏融入国家级总体发展战略的先手棋和排头兵，为拓展沿边地区内外市场和要素供给空间作进一步尝试。

2.区位特征

不同的边境地区禀赋基础和外部环境差异决定了吉隆边合区独具特色。吉隆边合区位于西藏日喀则市吉隆县吉隆镇，南与尼泊尔接壤，占地面积达10.00平方公里，建设用地面积约为1.31平方公里，非建设用地约为8.69平方公里。作为连接中国与南亚两大市场的重要节点，吉隆边合区地理区位得天独厚，多重战略空间交汇（孟中印缅经济走廊、环喜马拉雅经济带），其所在日喀则市是西藏最早实行改革开放的地方，吉隆口岸目前也已经成为中尼最大陆路贸易口岸。吉隆边合区的地位和区位两个特征是非常明确的。一是对内，从服务沿边地区经济社会发展来看，吉隆边合区是西藏“稳边固边兴边”重要支撑，负有加快推动日喀则成为西藏区域副中心城市和面向南亚开放的中心城市的双重责任；二是对外，从发展与沿线国家的经济合作来看，吉隆边合区是深化与南亚邻近国家和地区合作的重要平台，负有加快引领西藏乃至全国与南亚周边国家要素相聚、产业相融、市场相通的“火车头”作用。

（二）发展条件

1.经济规模

经济规模总体偏小，经济增长表现欠佳。吉隆边合区所在日喀则市经济规模总量位居西藏全区第二、增速与西藏全区保持一致。2023年日喀则市GDP为406.86亿元，占全区比重的18.8%。吉隆边合区所在吉隆县经济发展水平则较为落后。2023年吉隆县GDP为12.83亿元，仅占日喀则市比重的3.2%。吉隆县GDP增速在全市（共35个县和1个区）排名中等偏后，略低于日喀则市GDP增速，远低于日喀则市区桑珠孜区的增长速度。

2.产业基础

产业基础以农业为主，工业基础较弱。日喀则市以建筑业、农林牧渔业为主，以疫情前为例（下同），2019年占行业内部结构的51%，整体行业内部结构相对单一。吉隆县工业总产值规模较小且增速缓慢，2019年吉隆县全年工业总产值为2984万元，占日喀则市工业总产值比重不足1%。2018—2019年统计数据显示，吉隆县工业总产值增长缓慢，且波动性较大。根据钱纳里工业化阶段理论，综合评估日喀则市和吉隆县都处于工业化初期阶段（表1），产业结构由以农业为主的传统结构逐步向以现代化工业为主的工业化结构转变，工业中则以食品、烟草、采掘、建材等初级产品的生产为主。

3.口岸贸易

吉隆口岸发展迅速，贸易占比相对较高。吉隆口岸目前已经成为中尼陆路往来最重要的通道。1961年，国务院正式批准吉隆口岸开放；1978年，吉隆口岸被确定为国家一级陆路通商口岸；2014年，吉隆双边性口岸正式开通运行；2015年，吉隆口岸被批准为国际性常年开放公路客货运输口岸；2018年，吉隆口岸正式被确定为中药材进口边境口岸。贸易方式包括加工贸易进料非对口、一般贸易、边境小额贸易、对外承包、无偿援助项目等。2019年，西藏对尼进出口金额为31.65亿元，占中尼贸易的比重为30.3%，以出口为主，比重高达96%；其中吉隆口岸对尼贸易占西藏对尼贸易的比重达到90.62%，占中尼贸易的27%。

4.区位交通

作为面向南亚大通道的重要门户节点，吉隆边合区外部区位条件优越（表2）。通过中尼双边经贸合作，能够进一步对周边印度、孟加拉等国家形成辐射能力，有望成为中尼国际经贸投资合作乃至南亚大通道的核心支点、联动我国内地的重要节点。随着孔唐拉姆山隧道和中尼铁路（日吉段）的修建，吉隆边合区向内地辐射的能级将逐步提升。对外连通，公路交通216国道红吉线与尼泊尔相接。对内连通，公路交通向北通过216国道红吉线与吉隆县城相连，再往北进入萨嘎县后转219国道可至阿里地区；向南，通过216国道红吉线贯穿吉隆边合区；向东，通过下玛线可至聂拉木县，转318国道可至定日县、拉萨等地区；向西，至吉隆县城后经贡普、康北后到达贡当乡；另可向北沿吉隆县城方向，途经沃玛、杂龙、樟村、康北后到达贡当乡。

5.资源禀赋

吉隆山水相依，自然资源丰富；生态风景独特，文化底蕴深厚。吉隆边合区受亚热带气候影响，气候温和，雨水充沛，处于吉隆藏布流域地段，拥有丰富的地表水资源，森林分布面积大约为25.73万亩，珍稀树种有西藏长叶松、长叶云杉、喜马拉雅红豆杉等；中草药达302种，其中包括药用竹笋、野生菌、天麻、灵芝等；耕地面积约为2315亩，草场共有19.79万亩，草质营养丰富，适合养殖霍尔巴羊。代表性的地文景观有希夏邦马峰雪山，水文景观有吉隆藏布峡谷，生物景观有吉隆沟森林，以及人文景观帕巴寺、中尼友好桥遗址、蕃尼古道，等等。

（三）核心任务

就目标定位和发展条件可引出吉隆边合区的核心要务，就是在保障国土安全、生态安全的前提下立足“边”的特征和发展需求，不断拓展开放合作新空间。进一步来说，就是要撤除贸易壁垒，发挥创新示范作用，吸引优质生产要素，加快要素流动、促进产业协同以及平台开放交流。

1.产业协同

通过产业协同提升“硬联通”。“硬联通”不仅仅是交通设施的通道建设，更重要的是把货、车、路有机协同起来的一种组织方式，在这个基础上，再通过物流把上下游打通，形成产业内协同、直至更高层级的产业间协同、甚至区域协同。一方面，加快边贸物流发展解决路的问题。任务有三：一是加快满足吉隆边合区有效运行需求的园区建设；二是加强吉隆边合区与内陆腹地联系的交通设施建设；三是便利吉隆口岸与尼泊尔的交通设施建设。尽管近年来西藏持续改善边贸物流，强化了与周边国家的互联互通，但是吉隆口岸与内陆腹地之间的交通设施支撑依然不足。至今仅有一条国道作为对外连通的公路，通达能级较弱，阻碍了边境口岸与内陆腹地的经济往来。与近邻尼泊尔之间的交通基础设施也一直较为落后，无法满足大规模运输需求。以2016年“兰州号”即兰州—日喀则—加德满都开通的公铁联运国际班列为例，目前需要分3段运输，从兰州到日喀则约2431公里，为铁路运输；从日喀则到出境尼泊尔的吉隆口岸约567公里，为公路运输；从吉隆口岸到尼泊尔加德满都约160公里，为公路运输。

另一方面，加强产业对接协作解决货的问题。工作有三：一是承接沿海地区转移产业。随着沿海地区生产要素价格的上涨，企业生产成本增加，沿海地区劳动密集型产业开始向外转移。在这一背景下，吉隆边合区可以凭借国家及地方政府给予的财税金融政策优惠引入更多有意愿的企业入驻。据调研所知，尼泊尔油气资源匮乏，油气进口额常年占进口总额的10%以上且严重依赖印度供给。而中国近年来炼油能力迅猛增长，成品油产量逐年提高，供大于求局面不断加剧，构建油气能源仓储基地可以开启中尼油气供应合作的可能性。二是扶持沿边地区既有产业。如充分发挥吉隆天然的藏地药材资源，培育出口潜力较大的藏药，建立中（藏）药材加工基地。充分利用吉隆镇低海拔与吉隆口岸区位优势，将吉隆打造成西藏旅游以及中尼跨境游的中转站，大力发展边境旅游。三是对接毗邻尼泊尔优势产业。充分发挥“近水楼台先得月”的优势，获取尼泊尔国内丰富、廉价的农副产品资源，加快推进吉隆口岸活牛冷鲜肉、蔬菜水果、饲草料进口指定监管场所建设，打造“育、养、贸、运、检、宰、销”于一体的全产业链。

2.创新示范

通过制度创新提升“软联通”。撤除贸易壁垒不仅仅指有形的贸易壁垒，更是无形的贸易壁垒。一方面，做好探路者。紧紧围绕完善开放空间布局探路，更好地服务国家战略。由于国家层面的相关政策、规则难以顾及不同区域的特殊性，而地方本身更了解本地实际情况，更能充分、详细地搜集和掌握相关信息。中央政府建立了授权机制，对于外溢风险低、安全风险小的改革事项在地方政府做好备案工作的前提下允许先行尝试。国务院2019年下发《关于促进边境贸易创新发展的指导意见》，2020年下发《关于推进对外贸易创新发展的实施意见》，2023年商务部等17部门下发《关于服务构建新发展格局推动边（跨）境经济合作区高质量发展若干措施的通知》等，均明确指出赋予边（跨）境经济合作区更大改革创新自主权。吉隆边合区可以充分利用政策优势，打造边境经济合作高地，加快推进沿海、内地新探索在吉隆边合区的试点应用，实现以改革促进开放、以开放带动改革。另一方面，做好引领者。发挥引领地位，立足于“边”，把握“边”的特色，做好“边”的文章。改革开放40多年的发展历程已证明制度创新可激发不竭发展新动能，体制机制创新是各边合区的关键方法论。为了提高次区域经贸合作水平和质量，制度创新应具有代表性和增量性。代表性是指边合区的政策创新应充分体现“边”的特征、代表“边”的需要。增量性是指边合区的制度创新应该是“造血式”的而非“抽血式”的。这就需要地方政府充分尊重市场规律，切合本地发展实际，探索创新制度改革。通过制度创新，强调增量资源取胜，激活市场潜力。

3.平台交流

通过平台交流提升“心联通”。功能有三：一是统筹协调保障安全。边境地区安全形势复杂，吉隆边合区政策评估要站在国土安全、生态安全的高度来实施，做好风险监控和后期评估，避免“一放就乱，一管就死”。在确保安全的前提下，推进边境地区既融入国内统一大市场、借助广阔腹地的要素和市场优势来增强对外辐射的能力，又依托周边邻国的重要通道和产业能力辐射更广阔的国际市场，实现“内引外联、东联西出”。二是拓宽经贸合作领域。2019年10月，国家主席习近平对尼泊尔进行国事访问，两国元首共同宣布建立中尼面向发展与繁荣的世代友好的战略合作伙伴关系。2022年8月，吉隆口岸至加德满都跨境铁路可行性研究工作正式启动，并拟定未来在吉隆帮兴物流仓储对面位置布置中尼铁路站点线。伴随着中尼关系迈入快速发展新时代，为吉隆边合区拓宽经贸合作领域提供了良好的外部环境。三是推动创新构建外交下沉机制。吉隆边合区应推动自治区层面依程序向外交部申请，与尼方政府高层积极协商创建外交下沉机制。如探索边境一定区域内的部分外交权限下放到地方政府，与尼方特定区域形成常态化双边协商机制，涉及双方指定区域发展问题下放权限由双方地方政府协商推动。具体推动建立县域政府定期会晤工作机制，吉隆县与对应尼方热索瓦县政府建立定期会晤工作制度，协调双边工作制度和通关模式，扩大在技术标准、单证规则、数据交换等方面的跨国合作。

三、西藏吉隆边合区面临的现实问题

随着新一轮对外开放加速推进，“十四五”时期西藏正在搭建起由吉隆边合区、吉隆国家级沿边开发开放试验区、吉隆陆上边境口岸型国家物流枢纽相互支撑的开放合作平台。吉隆边合区的发展空间越来越广阔，但也面临诸多发展难题，集中表现在以下三个方面：

（一）基础设施薄弱、商品结构单一，缺乏产业集聚条件

基础建设薄弱、建设资金支撑不足直接影响了产业要素集聚力、辐射力和带动力。由于吉隆边合区正处在启动建设初期，资金缺口较大，目前主要依靠中央财政拨款和地方财政支持，融资渠道单一。据中国高端智库中国（深圳）综合开发研究院投资测算分析，吉隆边合区项目预计投资约需75.2亿元。在中央财政支持及地方财政收入相对有限的情况下，由于地价偏低且可供土地指标较少，土地出让收益并不能有效支撑其基础设施建设需要。加之自身造血功能尚未健全且没有有效的融资渠道和方式，一方面，吉隆边合区及其属地日喀则市金融体系并不成熟甚至相对滞后，这使得企业融资渠道趋窄；另一方面，吉隆边合区内企业多为小型企业，从商业银行风险考核指标来看，这类企业不具备融资优势，且伴随着商业银行风险考核指标的不断提升，其对企业（特别是小型企业）的授信变得越来越谨慎。尽管财政部多次发文支持边境经济合作区基础设施财政贴息，也加大了对中小微外贸企业融资支持，但是企业依然面临融资困难的窘境。

产品结构单一、外向型经济程度不高，制约边境贸易可持续发展。吉隆边合区的主导产业几乎都是围绕其“边境优势”而展开的，主导产业更多地停留在边境贸易的初级配套方面且交易范围有限。海关统计数据显示，吉隆口岸进出口商品主要集中在生活消费品方面，以初级产品和原材料为主，加工贸易产品和具有高附加值的产品相对较少。中方出口货物以轻纺、机电产品、农副产品，以及华为通讯基站（以工程项目承包方式出口）等为主。尼泊尔出口以传统手工艺制品、牛肉、水果、蔬菜、饲料、大米、面粉等为主。尤其受交通基础设施的制约，边境贸易以互市贸易为主且市场规模偏小。吉隆口岸自2014年年底重新开放，贸易起伏波动明显，但占全区比重总体呈下降态势，尤其受疫情影响，2023年更是占比创新低，仅为30.3%；比疫情前2019年占比77%，降低一半还多，如图1所示。受此影响，尼泊尔作为西藏的第一大贸易伙伴，2019年西藏对尼进出口总额为31.65亿元，占中尼贸易的比重为30.3%；2023年西藏对尼进出口总额为27.69亿元，占中尼贸易的比重仅为21.8%，下降了8.5个百分点。

此外，商业服务活动滞后、交易成本相对较高更进一步阻碍产业转型升级。商业服务配套是促进市场机制不断完善的重要途径。而初级产品参与市场分工的环节相对简单，日用化工品以及其他原材料也多是从外地输入，参与到边境地区的市场活动较少，导致整个边境地区缺少相关商业配套服务如金融会计、贸易报关、信息咨询等。商业服务能力弱就会导致入园企业和人口少，而企业和人口少又进一步制约园区商业服务能力的提升。据第七次全国人口普查所知，吉隆县仅有约1.75万人，城镇化率仅为25.4%，远远落后于中、东部地区普通城镇的人口规模和城镇化水平。这使得吉隆边合区很难形成要素集聚及商业繁荣，边境贸易增长无优势可言，更不用说转型升级。

（二）管理体制不适应进一步发展的需求，制度创新缺乏动力

吉隆边合区管委会作为派出机构缺乏独立的法律地位，增加了边合区水平提升的制度性成本。从机构设定来看，吉隆边合区管委会机构设置不健全。吉隆边合区管委会与吉隆县级别相同，属于地级市的派出机关，属于垂直管理的组织机构;其组成人员中，主任由吉隆县县长兼任，常务副主任是管委会的日常事务负责人。吉隆边合区管理机构的设立实行与吉隆口岸管委会一套人马、两块牌子，其机构级别、人员编制等均维持现状，仅有党政办公室、经济发展局、社会发展局、规划建设环保局、企业与信息服务中心、机关后勤服务中心等6个机构，财税、商务等部门并未成立，核定行政编制17名。结合边合区建设繁重任务，以现有的口岸管委会人员力量（除正常休假、驻村、脱产学习、外出公务外，日常平均在岗人员不到10人），已经是疲于完成边合区建设的日常工作，吉隆边合区管委会也多次向商务厅和日喀则市政府申请编制调整。

从实际事权来看，吉隆边合区管委会权力受限。吉隆边合区管委会享有经济管理权限，但各项工作的开展均需与属地政府协调，其管理权限也由属地政府视情况赋予。管委会只拥有招商引资、规划建设等部分权限，规划审批、土地审批、税收等权限在县政府，部分权限还需要上报至市政府。事权有限导致管委会难以全权处理边合区内的事务，而借助于县政府及其职能部门，容易增加沟通协调的时间和难度，影响开发的效率。据调研所知，自吉隆边合区成立以来，加大了招商工作力度吸引投资主体参与口岸建设，但是投资企业申请用地而吉隆边合区无相关审批权限，需西藏自治区相关部门层层审批再下发至吉隆管委会，造成审批周期较长，加之受新冠疫情影响，企业投资意愿不强，影响整体招商引资项目签约、落地进展和效果。

从发展目标来看，吉隆边合区管委会管理政策不匹配。随着吉隆边合区的进一步发展，需要由设立之初的单一硬件建设目标逐步演变为多重社会经济发展目标，吉隆边合区管理政策与发展目标不相适应的问题也逐渐显现。根据相关规定，尼方人员（除边民外）入出境吉隆口岸需办理护照、入境签证和《进藏确认函》，其中《进藏确认函》的办理涉及自治区相关部门，程序多、周期长，导致尼方经商人员入出境受影响。后经管委会逐级协调至自治区商务厅，2019年自治区商务厅口岸管理办公室出台了《关于做好吉隆口岸尼泊尔司乘人员入境事宜的通知》藏岸发〔2019〕9号试行政策文件，仅为尼籍司乘人员通过办理临时入境许可入境吉隆口岸提供了有效的通关便利条件，未能从根本上解决尼方经商人员入藏便利问题，影响口岸的客流量与货流量。

（三）对尼边境贸易失衡且顺差过大，影响中尼经贸关系

尼泊尔工业基础薄弱，消费难以升级，贸易比较优势欠缺，是中国对尼贸易长期保持高额顺差的根本原因。吉隆边合区毗邻的尼泊尔经济并不发达，2023年尼泊尔GDP仅为413.4亿美元，世界排名162位；人均GDP仅为1252.61美元，不及中国人均GDP的十分之一、吉隆县人均GDP的五分之一。如表3所示，2015—2023年吉隆口岸对尼进出口货物不论是总量还是总值出口都远远大于进口。尤其3年疫情防控，对尼进口以及互市贸易全部暂停，更是加剧顺差过大，直至2022年12月起恢复双向货通。2023年对尼进口有所改善，进口货值为13000万元，占比也仅为3.9%，这也是吉隆口岸自2014年恢复开放以来，进口占比最高的一年。长期居高不下的边贸顺差，既不利于边境贸易的良性循环和可持续发展，也影响西藏同周边国家和地区的经贸往来。

中尼双方口岸基础设施落后，贸易便利化程度不高，缺乏产业链支撑，是对尼边境贸易失衡的主要原因所在。尼泊尔农业和林业资源丰富，且以养殖和屠宰水牛为主，廉价的饲草、生鲜果蔬以及牛肉等农产品可以满足我方需求。根据调研所得，尼泊尔饲草仅500—600元/吨，西藏地区草量匮乏，牧业冬季饲草需求量大，而从甘肃等地购入需3500元/吨。再如尼泊尔优质芒果的价格仅约0.5元/斤，柑橘仅约0.34元/斤，活牛仅约10元/斤，且尼方急需出口。反观我国虽有较大的消费市场，但因这些产品保质期有严格的标准，易腐烂变质，且口岸交通及配套设施不利于储存、保鲜以及长途运输，使得我方进口受限，如吉隆口岸至尼泊尔加德满都公路仅约160公里，但货运车程却需要10小时左右。

此外，国家层面制度供给难以兼顾区域层面“个性化”发展的需要，也是中尼边境贸易顺差过大的重要原因。由于国家在制定不同边境地区贸易政策时收集信息困难，决策往往滞后于不同地区边境贸易发展形势的变化，无法动态适应边境贸易发展的需要。据调研所知，虽然2018年吉隆口岸已被国务院批准为中药材进口边境口岸，但一直以来尼泊尔植物源性食品（中药材）申报种类准入受限，经过西藏相关部门努力争取（申请扩大至34种），2023年10月海关总署发布公告尼泊尔中药材准入目录从之前的7种增加至15种。尽管有所缓解，但国内市场需求大、尼泊尔产量高的中药材如贝母、藏茜草等未能列入海关进口货物目录，使得进口药材受限，吉隆口岸作为药材进口边境口岸的功能仍未能得到有效发挥。

四、推动西藏吉隆边合区创新发展的思考建议

结合前文分析，吉隆边合区的创新发展问题，归根结底是国家宏观管理与市场经济发展的矛盾问题。这就需要采用中央改革与地方探索相结合的方法，兼顾国家宏观管理和市场经济发展的两种目标，通过国家与市场的互动过程，找到实现两者平衡的办法。

（一）提升营商软环境

建设边境经济合作区是我国就扩大沿边开放、优化区域开放布局作出的重要决策，旨在借助国内、国外两种资源、两个市场，带动边境地区发展，增强与周边国家（地区）的经济贸易和睦邻友好关系。西藏各级部门一直高度重视吉隆边合区开发开放，付出的艰辛难为外人所知。但是客观地说，吉隆边合区建设一直将补齐硬件设施作为园区建设的重点，而忽视了营商软环境的建设，加之疫情影响，使得招商引资收效甚微。据调研所知，2021年、2022年吉隆边合区实际到位资金分别仅为0.57亿元、0.9亿元；2023年计划招商引资5亿元，实际到位资金仅为2.4亿元。西藏各级政府应进一步加大力度吸引民间资本投资融资，推进引导计划命令经济向市场经济转型。首先，针对企业投资需求不振，应从制度环境给企业家以信心支持。积极开展政策体系的摸底工作，梳理国家及西藏地方支持沿边发展的相关政策及上位规划，尤其是对于自治区层面部分政策存在延续的不适宜性应及时清理并积极出台新的政策文件，在税收、金融、边贸、旅游、边防等行政审批和重点业务服务领域打造便商利商的政府服务环境、市场环境以及投资环境。其次，针对建设资金不足及筹措渠道有限，急需新举措推动吉隆边合区金融支撑体系创新。探索在边境地区试点小商品贸易供应链金融，鼓励和引导各类金融机构在合作区设立分支机构，实行负面清单管理模式，允许符合条件的金融机构在限额内开展投资、并购、债务工具等业务，达成亿元级别规模，拓宽区内企业融资渠道，最大程度降低企业融资成本。此外，囿于内外市场及要素供给空间狭小，应前瞻性谋划与邻国地区产业协作密切的产业链布局。鼓励边民互市贸易多元化发展，创新“口岸+边民互市+落地加工”发展模式，支持边民凭借各种优惠措施的“边民证”（2008年起免税额度提高为每人每日8000元）参与到边民互市进口商品落地加工中，实现互市商品从“个人生活用品”向“工业原材料”拓展。

（二）转型升级管理体制

改革开放四十多年民族地区边境贸易发展的演变轨迹亦显示，贸易的自由化程度越高，边境贸易所受限制少，越有利于发挥自身比较优势，发展则较快；反之，所受限制多则徘徊不前。实践中，西藏也在号召树立“开放程度有多大，发展空间就有多大”的理念。因此，建立和完善与之相适应、相匹配的边境经济合作区管理体制应当先行。其转型升级方向是增加边境经济合作区治理的自主性。地方政府机构本身更了解本地实际情况，更能充分、详细地搜集和掌握相关信息，赋予其更多的自主探索权，既有利于从质量、效益、动力等方面探索创新体制机制，又有利于部门协调、降低制度性成本，有效提高边合区带动本地经济发展的能力。首先，积极借鉴已有边境经济合作区的成功模式，探索由派出机构管理向建制市演变转型。吉隆边合区建设初期，不仅需要争取和筹集大量的资金，而且还要与边境县（市）的国土、交通、规划、水利、电力、财政等行政部门沟通协调。行政级别越高，动员和配置资源的能力越强。在拥有更多的自行决策权的激励下，便于工作的推进。其次，借鉴满洲里、二连浩特、绥芬河、东兴等边境经济合作区管理经验，探索设立吉隆管委会作为日喀则市人民政府的派出机构，代表日喀则市人民政府领导边合区的各项工作，行使行政审批、经济协调与社会管理职能，对区域内党务、经济、行政和社会事务实行统一领导、统一规划、统一管理，因地制宜积极探索边境贸易规则，规范和减少行政审批权限和管理权限，进一步提高通关和物流效率。此外，建议准许探索灵活的管理体制机制。针对目前吉隆边合区管委会人员配置不足的问题，建议属于行政性质的边合区管理机构，对紧缺急需、专业性较强的公务员职位可采用聘任制；属于企事业单位性质的边合区管理机构，符合条件的可试行市场化人才聘用制和年薪制、时薪制。

（三）深化开放合作机制

“一带一路”倡议的初衷和最高目标是构建人类命运共同体，作为沿边开发开放的重要窗口，吉隆边合区也要争取成为睦邻友好、务实合作互利共赢的经济合作典范。一是要借鉴国家级双边合作项目的建设经验，推动与尼泊尔建立联合协调理事会、联合工作委员会、联合工作组，定期协调解决吉隆边合区中尼合作交流存在的问题。如积极促进与合作伙伴国家（地区）政府加强互访交流，支持与尼泊尔建立友好口岸、友好商会、友好医院、友好学校等多层次、多领域双边友好关系，开展跨国学术交流、教育培训、商务会晤、旅游活动，等等。二是要积极推动开展民间外交，扶持非政府组织包括盈利性和非盈利性组织积极参与双方开放合作的相关事宜，使得开放合作形式更加灵活多样。如充分发挥吉隆边贸协会、龙头外贸企业以及各边境县合作社等在贸易促进、商业对接、信息交流等方面的作用，支持商会、协会、智库之间开展联合研究、合作举办论坛、跨境节庆以及支持鼓励建立外籍大学生创业园等。三是要逐步向跨境经济合作区转型升级。前瞻性谋划与邻国地区产业协作密切的产业链布局，积极探索跨境产业链协作。提升口岸功能，满足边合区产业长期发展需求。现阶段吉隆口岸只有指定中药材进口口岸功能，基于尼泊尔进出口商品以及我国对尼商品需求分析，吉隆口岸尚缺果蔬、农产品、活牛进口口岸功能，建议考虑申请新增。此外，尝试探索扩大边贸政策适用范围，采取海关特殊监管模式，允许第三国原材料、商品入区交易，以及给予游客定额商品免税政策等。

五、结语

由于西藏的特殊性，西藏服务共建“一带一路”不仅仅是互通有无的通道建设问题，也是涉及国家统一、社会稳定以及国防安全的政治和战略问题，更不能脱离南亚国际关系格局变化和世界经济一体化发展这个大背景。在此背景下吉隆边合区的创新发展对于西藏推动形成全面开放新格局、补齐沿边开放的短板、撬动和带动西藏面向南亚开放的大通道建设实践、促进毗邻南亚国家的开放合作意义重大、影响深远。吉隆边合区要在新时代新征程中趁势发展，摒弃边境贸易只能小来小去、无大作为的固有思想，兼顾国家管理与市场经济发展两种目标，处理好维稳固边与通道开放、市场调节与政府引导、自力更生与国家支持的关系，在危机中育先机、于变局中开新局，早日为边境地区促进西藏经济社会发展贡献力量。

原文载于《中国藏学》2024年第4期

为便于阅读，脚注从略

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