唐健：美国对华关系中的涉藏政策——基于美国亚太战略的考察

【内容摘要】美国对华关系中的涉藏政策是为其亚太战略服务的，服从于其维持亚洲—太平洋霸权的深层次战略逻辑。新中国成立后，美国接过英国制造的所谓“西藏问题”，将其打造成兼具地缘政治和意识形态双重效用、对中国施加战略压力的工具。从地缘政治看，美国炒作所谓“西藏问题”，旨在从西侧对作为陆海复合型国家的中国进行空间挤压，同时利用印度的地缘政治观使其在安全诉求上向美国靠拢。从意识形态看，美国企图借助第十四世达赖和藏传佛教的影响力动摇中国共产党的合法性，抹黑中国国际形象，提升美国打压中国的“道义正当性”。从特朗普到拜登时期，美国政府正抓紧为“后达赖时代”布局，以地缘安全、宗教和人权、水资源等问题为借口，将涉藏政策有机融入对华战略竞争政策之中，使之成为“印太战略”的重要组成部分。美国政府对达赖集团的资金援助大幅度提高，与“藏独”分子及印度政府的三边互动日益频繁。鉴于美国对华关系中的涉藏政策呈现新趋势，中国需加强系统应对。

【关键词】中美关系；美国；涉藏政策；地缘政治；意识形态；战略竞争

【作者简介】唐健，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副教授。

【文章来源】《统一战线学研究》2024年第1期。

【基金项目】国家社会科学基金青年项目“大国竞争背景下美国政治战新态势及其对我国影响与对策研究”（20CGJ030）

【中图分类号】D822.371.2；D633 

【文献标识码】A

【文章编号】2096-3378（2024）01-0135-14

正文

二战结束后，作为域外国家的美国为了建立和维持亚太地区霸权地位，利用所谓“西藏问题”向中国施加地缘政治压力，将印度捏合进平衡中国的政策框架，以及在国际舞台上攻击中国的政治制度和意识形态。2009年，中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《西藏民主改革50年》对所谓“西藏问题”进行了明确的批驳，指出这“根本不是什么民族问题、宗教问题和人权问题，而是西方反华势力企图遏制中国、分裂中国、妖魔化中国的问题”^［1］。2018年和2020年，美国国会分别通过所谓“对等进入西藏法案”和“西藏政策及支持法案”，并由时任总统特朗普签署成为“法律”。这意味着在美国将中国界定为“最大地缘政治对手”^［2］、着手推进“印太战略”以重组地区秩序的背景下，美国政府和战略界正围绕所谓“西藏问题”发力。本文尝试从美国维持亚洲—太平洋霸权的深层次战略逻辑出发，考察其炒作所谓“西藏问题”的动机与目标，详细梳理美国推行对华战略竞争背景下的涉藏政策，以期对理解美国的行为逻辑以及如何更好地应对提供一定参考。

一、问题的提出

从特朗普政府开始，美国对华政策从接触转向竞争^［3］。2017年《美国国家安全战略报告》声称：“中国寻求在印太地区取代美国，扩展国家主导型经济模式的影响范围，以有利于自己的方式重组地区秩序。”^［4］在此基础上，美国国防部2019年推出的《印太战略报告》妄称：“国家间战略竞争，主要内容是自由和压迫性世界秩序图景之间的地缘政治较量，是美国国家安全的首要关切。尤其是，中华人民共和国在中国共产党领导下，正通过军事现代化、影响力行动，以及经济胁迫等方式寻求重组地区秩序。”^［5］拜登政府继承、调整和发展了特朗普政府的对华政策。拜登政府的《美国印太战略》文件在地缘政治竞争框架内充实了更多有关“多边”制度和价值观的内容。可见，美国对华战略竞争有着明确的地缘政治重心（亚洲—太平洋），以及与之相匹配的政策框架（“印太战略”）^［6］。综合来看，美国“印太战略”兼具地缘政治和意识形态双重目标，包括重建地区权力平衡（即确保美国主导地位）、重组制度体系、强化“自由和开放”的价值观等^［7］；实施手段既有对中国直接采取对抗行为（如发动“贸易战”“科技战”等），也包括在价值观和共同利益的基础上联合盟友与伙伴共同行动。

战略手段和目标需要“问题”作为支点来贯彻和实现，比如贸易、南海、东海、台海和科技等。所谓“西藏问题”是美国将地缘政治和意识形态结合起来对中国施加压力的重要载体，学术界对此已经展开了一些研究。有学者对特朗普和拜登时期美国涉藏政策进行了较为详细的介绍，指出“美国对中国西藏事务的干涉总体呈现愈演愈烈的趋势”^［8］。另有学者对美国国会涉藏立法的国内政治动因进行了研究，认为府会关系对立程度和涉藏议题热度是影响美国国会涉藏立法的主要变量^［9］。中国社会科学院西藏智库课题组以美国“2020年西藏政策及支持法案”为分析对象，指出其内容表述中的偏见与谬误，揭露该法案背后掩盖的逻辑错误与险恶用心^［10］。有研究指出，《纽约时报》建构的“虚拟西藏”成为美国全球战略东移背景下平衡与遏制中国的“武器化”话语^［11］。还有研究基于法律和外交的复合视角梳理和审视美国的“涉藏立法”，揭示了“涉藏立法”行为及内容的非法性^［12］。

总体来看，现有成果尚未将美国涉藏政策置于其对华战略竞争的整体框架中加以深入分析，因此对美国操弄所谓“西藏问题”的深层次动机、运作手段和未来趋势的讨论还不够充分。本文第二部分将从美国亚洲—太平洋的秩序观出发，结合盎格鲁—撒克逊的地缘政治思想，分析所谓“西藏问题”如何产生，美国又是如何从英国手中继承和发展了这一“话语框架”，将其打造为冷战时期遏制中国的“武器”。第三部分将分析特朗普政府和拜登政府是如何加大对所谓“西藏问题”的介入并尝试将其捏合进“印太战略”。本文最后一部分对美国涉藏政策趋势进行评估，并简要分析中国应对之策。

二、美国操弄所谓“西藏问题”的战略逻辑：思想渊源与历史实践

美国对所谓“西藏问题”的兴趣与其建立亚洲—太平洋霸权的图谋密不可分。从20世纪初开始，美国在亚洲—太平洋地区一直有两个核心目标：第一，不允许该地区出现与美国并驾齐驱的强国^［13］；第二，致力于美国价值规范的传播，构筑所谓“开放社会”，本质是确保美国可以从市场、政治制度、意识形态等各个层面，对该区域国家与社会实施干预^［14］。因此，美国亚太战略的考量一直是地缘政治和意识形态的混合，两者高度互补：前者是实现后者的前提，后者保证一旦有“强国”浮现，美国能够构筑起稳固的联盟体系来实施“离岸平衡”或直接对抗^［15］。在美国的这种战略逻辑下，所谓“西藏问题”扮演着重要角色。

（一）“抗俄遏中”的地缘战略思想与所谓“西藏问题”

所谓“西藏问题”要放到盎格鲁—撒克逊人拓殖全球的地缘战略中加以考虑。这是他们基于自己的地缘政治理论，为了对抗“心脏地带国家”（即“抵抗俄罗斯”）和规锁“陆海复合型国家”（即“阻遏中国”）而特意制造出来的“战略武器”。19世纪末，美国经济总量超越英国成为世界第一，阿尔弗雷德·赛尔·马汉的学说为即将到来的“美国世纪”做了理论准备^［16］。马汉将东亚—太平洋作为美国前进的主要方向，认为能影响该地区权势平衡的主要力量是中国。对于中国，马汉的地缘战略构想区分了两种情况：一种是如果中国没有被有效组织起来，那么对海权国家最大的威胁就是俄罗斯。美国和英国需要与德国、日本等海上强国联合起来，同俄罗斯（陆权）竞争以获取优势地位。马汉认为印度在地缘政治上对海权非常重要：“印度在临近程度和结构上都最适合于对中亚地区产生影响，也最适合在俄罗斯前线延伸的漫长边界线的两端实施军事行动。印度的陆地和中心受到阿富汗和喜马拉雅山脉的保护，其两翼被作为后方而弃置一边，因为它们是无法攻破的，只要其海军保持优势。”^［17］

中国西藏地区由此进入盎格鲁—撒克逊地缘学说的视野，被纳入战略实践的“棋盘”。哈尔福德·麦金德在《历史的地理枢纽》一书中指出了中国西藏地区的地缘价值：“这一屏障的功效，除掉撒哈拉沙漠和极地冰块以外，在世界上或许是无与伦比的。”^［18］因此，英国将中国西藏视为保护印度安全的外围屏障。由于清朝时期中国实力衰颓，英国并不认为印度会受到来自西藏方向的“安全威胁”。但是，从19世纪下半叶开始，在英俄角逐中亚的“大博弈”背景下，时任印度总督寇松勋爵认为“俄国人想在青藏高原立足”。1903年，英国军官荣赫鹏率军入侵西藏，英国人开始炮制出所谓“宗主权”概念，试图将中国西藏在实质上纳入英印的势力范围^［19］。

美国在这一时期对中国实施的是“门户开放”政策，即维持列强在华势力大致均衡，以使美国能够共享其他列强在中国的利益^［20］。因此，美国政府对中国西藏的态度与英国不同，它能够接受英国以阻止俄罗斯陆权扩张为由而在西藏攫取的特殊利益，但是不认同英国将中国西藏地区独占为势力范围的计划。1904年6月，在荣赫鹏即将攻入拉萨之际，美国国务卿海约翰指示美国驻英国大使约瑟夫·H.乔特提醒英国政府，英国实际上曾经多次承认中国对于西藏的主权：“美国认为西藏是中国的一部分，十分关注中国的领土完整，不能同意印度政府所谓中国对于西藏的主权只不过是‘法律上的虚构’，是‘政治上的矫饰’的说法”^［21］。

马汉设想的另一种情况是中国将自身广袤疆土和庞大人口组织起来。虽然马汉认为如此巨大人口规模的中国被“唯一的精神所鼓舞”，创建高效的政治组织是难以想象的，但是他还是想象式地描述了“一个崛起的中国对于美国霸权图谋的挑战”^［22］。他认为要想规避这种“挑战”，海权国家必须延迟中国建立有效政治组织的时间，直至使中国“最终接受西方的教化影响”。他声称，美国的对华政策如果能推进中国“在政治上的进一步分割，那也很可能是有益的，不仅有益于国家的内部管理，而且有益于世界范围内的整体政治平衡”^［17］。在这种逻辑下，美国以打“西藏牌”遏制中国，正符合马汉的战略意图。

美国耶鲁大学教授尼古拉斯·斯皮克曼的“边缘地带论”，更加凸显了中国在美国全球战略中的位置。斯皮克曼认为“心脏地带”之所以能够挑战海权国家，原因在于边缘地带即西欧和中国的衰落，从历史上看真正能够对海权构成“致命威胁”的是强盛的边缘地带国家，比如法国、德国。它们是陆海复合型强国^［23］，既能向欧亚内陆即“心脏地带”挺进，又能发展强大的海军，动摇海权国家经略世界的根本。基于“边缘地带论”的构想，斯皮克曼在美日激战正酣的1942年就提出，美国不能在战争中彻底摧毁日本，因为战争结束后，美国很快就会发现中国才是自己在该区域“最大的竞争对手”。他声称：“它的地缘位置将类似于美国之于中美洲。当中国变得强大，它在该区域的经济渗透无疑将带有政治含义。完全有可能设想有一天，这片水域将不再由英国、美国或日本的海上力量控制，而是由中国的空中力量控制。”^［24］可见，美国恐惧的不是真实的中国，而是其地缘战略理论透镜折射出来的自己。二战结束后，中国共产党以摧枯拉朽之势，迅速赢得了解放战争的胜利。美国在思考如何与这样一个中国打交道时，继续将陆海复合的地缘位置作为重要切入点。

（二）冷战时期美国对华战略与涉藏政策实践

二战结束后，美国人接过了英国人制造的所谓“西藏问题”，将其与海权优势相结合，成为冷战时期美国从东西两个方向对中国施加地缘政治和意识形态压力的重要抓手。与马汉所诬称的“中国威胁”即庞大的资源基值和不同于美国的文明形态相呼应，美国驻印度代办乔治·梅雷尔在1947年1月13日致信美国国务院，向其论证西藏兼具意识形态和地缘政治的双重战略重要性。梅雷尔声称，如果印度、缅甸、东南亚和中国等出现“敌对”政府，美国有了再次武装介入亚洲事务的必要性，那么西藏将会成为很好的军事基地，“可能是唯一可以进行空中和火箭发射行动的广阔领土”。他妄称，除了“军事潜力”外，西藏的意识形态地位也非常重要：鉴于藏传佛教的存在，控制西藏“可能会抵消共产主义活动在亚洲许多地区的影响，因为达赖喇嘛的影响力延伸到西藏边界以外的追随者”^［25］。时任美国代理国务卿迪安·艾奇逊在给梅雷尔的复信中质疑了中国西藏的“军事价值”^［26］。

但是，随着共产党军队在解放战争中占据优势，制定美国外交战略的核心人物们开始调整涉藏政策。1949年7月2日，美国驻印度大使亨德森在给国务卿的电报中写道：“（a）随着共产主义中国的胜利，西藏对于亚洲非中国部分的重要性在上升；因此我们如果在拉萨有自己的观察员将会握有优势；（b）按照我们的观点，美国不能继续忽视这个将会在未来亚洲事务上扮演更加重要角色的地区的人民；（c）如果我们的观察员以合适的方式成功地为我们在西藏人中建立友好情感的话，将会是极其有用的；（d）如果我们想与西藏建立非正式关系，现在看起来是合适的时机，我们显然不能通过无能的中国国民党政府与西藏建立联系，而且此时我们与其他政府（指共产党）也没有联系。如果我们与对中国实现有效控制的政府建立联系，那么事情将会变得更加困难。”^［27］同日，艾奇逊给亨德森复电表示：“国务院正在评估美国涉藏政策，达成共识后会通知您结果。”^［28］

1950年2月14日，《中苏友好同盟互助条约》正式签订。美国在中苏之间植入“楔子”的计划失败，美国的涉藏政策也出现了重大转变。朝鲜战争爆发后，杜鲁门发表声明称：“我已经命令第七舰队阻止任何对台湾地区的攻击。”^［29］东线形势的变化让美国和印度更加迫切考虑如何利用西藏做文章。7月15日，亨德森向国务院报告称：“印度已经交付了西藏人所需要的全部武器（但是没有提供更多），后者表示满意。我们同时得知印度在江孜的军事训练团得到了加强。”亨德森向西藏反动上层的代表表示：“美国政府已经……原则上准备提供援助，大使馆接到指示要获取具体需求的细节，讨论交货的方法和路线等。”^［30］

10月6日，昌都战役打响，24日昌都解放，25日志愿军发起了抗美援朝的第一场战役，这些事件发生的时间点说明中国也充分考虑了安全形势的东西联动特征。1951年5月23日，中国中央人民政府和西藏地方政府经过认真协商和充分讨论，在北京签订了《十七条协议》。《十七条协议》的签订，宣告西藏的和平解放。在此之后，美国仍然不断鼓动第十四世达赖公开否认和撕毁《十七条协议》，以便美国在国际上制造所谓“西藏问题”，利用达赖的宗教影响力和西藏的地缘位置，破坏中国稳定形势，扰乱中印关系。美国方面声称：“我们把西藏政府否决协议看成是美国援助的首要也是最重要的前提，这也是唤醒印度危险在即的前提。”^［31］

1959年，十四世达赖集团武装叛国，解放军很快平息叛乱，顺利推进民主改革。美国利用西藏军事地缘价值扰乱中国的企图破灭^［32］。但是由于印度继承了英国的地缘安全观，试图将西藏作为中印之间的所谓“缓冲地带”^［33］，这给美国利用所谓“西藏问题”扩大在南亚和印度洋的影响力，从西面制衡中国提供了“动力”。美国不断教唆印度在所谓“西藏问题”上“承担更大责任”，并向在台湾的蒋介石当局施加压力，企图在东西两线同时制造地缘政治麻烦。1959年4月2日，美国国务卿克里斯蒂安·赫脱给在台湾地区的“代表”发电报称：“事情现在进展顺利，印度公众舆论迫使尼赫鲁和印度政府采取了更加直截了当的立场以支持西藏抵抗”，台湾方面“现在能做的最有用的贡献是重申并阐明关于西藏自决的承诺”^［34］。

美国支持达赖集团的另一行径是训练其政治和国际传播能力，用来抹黑中国国际形象。美国方面非常清楚，当中国政府通过彻底铲除农奴制、发展生产带来西藏繁荣和赢得民众衷心拥护后，美国和达赖集团所有的无理指控都会不攻自破。因此，他们需要重塑达赖集团的“形象”，把所谓“西藏问题”与冷战意识形态对抗相结合，打着“自由”和“人权”的名义美化达赖集团分裂国家的行径，从而抬升“西藏牌”的战略价值。担任过美国驻联合国代表团副代表和执行主任的欧内斯特·A.格罗斯，在1959年成为第十四世达赖的顾问和游说代表。他教唆达赖集团建立所谓“海外办事机构”，声称这样可以保持“藏独”势力在政治层面的热度。1964年，所谓“西藏办事处”在纽约和日内瓦设立，前者是联合国总部所在地，后者为国际难民和人权活动中心。这种炒作行径推动了分裂分子的政治鼓动和意识形态宣传，而办事处的设立与运行均得到了美国政府的指导与资金支持^［35］。1964年在对中央情报局（CIA）的西藏行动进行评估时，美国国务院声称：“CIA的西藏活动包括政治行动、宣传和准军事活动。现阶段项目的目标是保持西藏自治这样一个政治概念在西藏和国际社会，尤其是印度仍然处于活跃状态，在中国内部建立抵制可能的政治发展的能力。”^［36］

从所谓“西藏问题”产生和延续的历史看，英美对中国西藏的兴趣根植于他们维持世界霸权的需要。在英国霸权时代，中国西藏地区被视为阻止“心脏地带国家”威胁英属印度、南下印度洋的屏障。二战结束后，美国接手并加大力度炒作所谓“西藏问题”，以满足“反华（地缘政治）反共（意识形态）”的需要。前者是指将所谓“西藏问题”与台湾问题、美日同盟等相结合，方便美国从东西两个方向给中国施加战略压力，甚至分裂中国。所谓“西藏问题”的存在使印度在安全需要上向美国靠拢，进而阻止中国的影响力向南亚和印度洋辐射。后者是指美国利用第十四世达赖攻击中国的宗教和人权政策，试图在中国国内制造不稳定，在国际舞台上抹黑中国形象。总之，所谓“西藏问题”是美国将地缘政治与意识形态结合起来，企图达到马汉等美国战略家所设想的“平衡中国权势”，以维持美国在亚洲—太平洋霸权的重要工具。美国从尼克松政府之后开始实施对华接触战略，但仍然将“西藏牌”握在手里。从特朗普开始，美国将中国确立为所谓“主要威胁”，所谓“西藏问题”开始在美国对华战略竞争中扮演着重要角色。

三、美国对华战略竞争中涉藏政策的演进：从特朗普政府到拜登政府

近年来，美国基于自身的亚太秩序观认为“一个日益强大的中国已经威胁到了地区力量平衡”，提出所谓“印太战略”作为其亚太战略的新版本。美国操弄所谓“西藏问题”的战略逻辑再次凸显，并在其中添加了新的内容。美国不少政府官员和政策研究者不遗余力运筹如何更好地利用“西藏牌”，激发其地缘政治和意识形态价值，涉藏政策正在被全面融入对华战略竞争中。美国国会推出的所谓“西藏政策及支持法案”等“法律”文件，成为所谓“西藏问题”在国际舆论场上发酵的重要推手，是聚合“藏独”分子、战略研究学者和行政官员的枢纽。特朗普政府侧重将所谓“西藏问题”与“印太战略”挂钩。拜登政府则侧重搞联盟政治和“价值观外交”，其涉藏政策的内容更加繁杂、策略更加多样。

（一）特朗普政府：所谓“西藏问题”成为推行“印太战略”的重要载体

2021年1月，任期即将结束的特朗普政府提前解密了有30年保密期的《美国印太战略框架》。该报告声称：“因为政治和经济体制的本质及目标不同，中美之间的战略竞争会长期持续，一个强大的、与观念相同国家合作的印度是制衡中国的重要力量。”该报告声称，“印太战略”的重要目标包括：确保印度在安全问题上偏好的合作伙伴是美国；两国合作对于确保海洋安全和制衡中国在南亚及东南亚等地区的影响力至关重要；确保印度在南亚保持优势地位，在维护印度洋安全上占据领导位置；与东南亚国家加强接触，扩大它们与美国盟友及伙伴的经济和防务合作；美国与伙伴合作共同抵制“中国使用隐蔽或胁迫力量削弱其他国家主权的行动”。

特朗普政府认为所谓“西藏问题”与“印太战略”上述目标的适配度非常高，故不遗余力地进行宣传炒作。

首先，其认为可以增加中国维护国内和边境稳定的成本，牵制中国发展，消耗中国实力。曾经在小布什政府时期担任国家安全委员会总统特别助理和亚洲事务资深主管，现为战略和国际研究中心亚洲资深副主席的迈克尔·格林妄称，“藏传佛教对中国共产党意识形态合法性构成了挑战”^［37］。特朗普的中国问题专家白邦瑞将台湾、西藏和新疆地区的“分离主义者”列为中国的“七大恐惧”之一，认为中国不会用军事手段解决这些问题，而是擅长使用“政治战”的方式塑造一种情势，使得其他国家觉得对中国让步是明智的，比如中国可能要求印度驱逐第十四世达赖在达兰萨拉的所谓“西藏流亡政府”，让美国停止对达赖集团的经济资助，要求美国停止对台军售等^［38］。因此，白邦瑞声称，在中国不断削弱这些“牌”的战略价值的背景下，特朗普政府应该主动利用“一个中国政策”与台湾当局、第十四世达赖和所谓“西藏流亡政府”、中印边界分歧、韩国导弹防御系统和南海等问题与中国竞争，并在博弈游戏中重塑它们的功效，增加美国达成战略诉求的筹码^［39］。

其次，其认为可以对冲中国的“一带一路”倡议。2017年，特朗普的高级战略顾问斯蒂芬·班农在日本演讲时，曾经用盎格鲁—撒克逊地缘政治学说表达了美国对华鹰派所理解的“一带一路”倡议。他诬称：“19世纪和20世纪有三个伟大的地缘政治理论，它们塑造了19世纪和20世纪。中国‘一带一路’的大胆之处在于把三个地缘政治因素结合在一起，组成一个完整的计划。它结合了麦金德关于谁控制了中亚腹地，谁就控制了世界岛；谁控制了世界岛，谁就控制了世界的理论……‘丝绸之路’的扩张是要把中亚这些重要的国家联系在一起，用重商主义的市场模式真正把伊斯兰教政治统一到一个市场中去……‘一带’是马汉理论的产物，这也是大英帝国和后来美国战略计划的基础，就是把沿途的主要港口都连接起来。”^［40］这种基于狭隘地缘政治学说对中国“一带一路”倡议的曲解，也产生了对涉藏问题的扩散效应。

最后，其认为是抑制中国影响力空间扩散的关键一环。在“印太战略”视野中，美国可以利用所谓“西藏问题”与印度、东南亚和西欧盟友及伙伴加强协调，从而在中国东（台海）、南（南海、印度洋和水资源）、西（“西藏问题”和中印边界冲突）等方向都获得提升战略影响力的“爆破点”。《美国印太战略框架》在谈到如何支持印度时，将中印边界分歧与水资源捆绑在一起，声称“通过外交、军事和情报渠道为印度提供帮助，解决陆地挑战”^［41］。美国还尝试将所谓“西藏问题”与台湾问题结合起来，企图通过“东西联动”施压中国。美国前外交官员帕特里克·孟迪斯等人评论说：“作为印太战略的一部分，特朗普总统在2020年12月签署了‘西藏政策及支持法案’和‘台湾再保证法案’。当特朗普白宫在2021年1月公布了《美国印太战略框架》的解密版本后，这些法案的意图已经清楚”，“通过这些立法，华盛顿向中国传递了一个几乎不加掩饰的信号，即美国正尝试在一种更广阔的印太计划之下，将西藏和台湾问题与美印关系捆绑在一起”^［42］。

基于上述考虑，美国政府显著加大了对达赖集团的支持：

第一，加强涉藏“立法”，试图用国内法为“以藏遏华”提供法理依据。2019年9月，民主党众议员、美国国会及行政当局中国委员会主席吉姆·麦克高文提出所谓“西藏政策及支持法案”。2020年12月，该法案在参众两院获得通过，经特朗普签署生效。该法案是对2002年所谓“西藏政策法”的修订与强化。与2002年的版本相比，所谓“西藏政策及支持法案”从立法层面承认了所谓“西藏流亡政府”，声称需要通过“多边主义”的渠道来推动中国中央政府与第十四世达赖及其代表或所谓“西藏流亡政府”无条件对话；声称因为藏传佛教在中国、不丹、尼泊尔、蒙古、印度、俄罗斯和美国都有影响力，因此美国需要寻求建立国际外交联盟来阻止中国政府“插手”第十四世达赖的转世问题。该法案还将水资源作为美国介入和炒作所谓“西藏问题”的重要切入点，鼓动建立新的或利用已有的地区框架，如“湄公河下游倡议”等，推动跨境河流相关国家合作，共同提高青藏高原水资源利用和开发的所谓“透明性”、污染治理能力和信息共享水平等^［43］。

第二，向达赖集团注入大量资金。在中国崛起的大背景下，达赖集团的“国际活动空间”日益萎缩，资金受限，已然是穷途末路。印度有关媒体声称：“根据印度政府的数据，过去7年时间在印度的‘藏族难民’数量下降了44%。从2011年的15万人下降至8万5千人。”^［44］特朗普上台后，美国显著提高了对达赖集团的资助，企图帮助其稳固“基本盘”。2018财年美国政府预算拨款1700万美元，加上奖学金、国务院相关项目费用等，达赖集团该年获得了美国约3000万美元的资助^［45］。相比之下，美国2015年度拨款只有约300万美元，2016年约为600万美元^［46］。

下面，本文以所谓“西藏基金”为例对美国的“援助”与资金流向做简要分析（详见表1）。所谓“西藏基金”在1981年成立于美国纽约市，在达赖集团的分裂活动中扮演着重要角色。表1中至少有三点值得关注：第一，美国联邦政府的拨款占所谓“西藏基金”每年经费的90%左右。从这个角度说，美国的资金支持是海外“藏独”活动得以持续的经济基础，美国始终把“西藏牌”攥在自己手中，所谓“西藏问题”归根结底就是“美国问题”。第二，美国对所谓“西藏基金”的支持度与其对华政策密切相关。在奥巴马的第一任期，美国总体对华政策是“适应”，因此对所谓“西藏基金”的支持保持稳定甚至略有下降。但是在奥巴马的第二任期，美国开始实施“亚太再平衡战略”，对所谓“西藏基金”的资金支持呈现上升态势。特朗普上台后，将中国正式确定为“美国最大的地缘政治挑战对手”，对所谓“西藏基金”的资金输入水涨船高，其中2019年的拨款达到高峰。第三，从2016年开始，所谓“西藏基金”开始加大对“社区发展”的投入，以应对达兰萨拉的人口流失和凝聚力下降等问题，企图巩固达赖集团的“基地”。

（二）拜登政府：对所谓“西藏问题”的操弄更加系统和具体

特朗普政府开始重塑冷战后美国的对华政策，有意识地将所谓“西藏问题”融入“印太战略”。但是，特朗普政府更倾向基于硬实力的双边对抗，具体涉藏政策推进得较晚。比如，美国国务院“西藏问题特别协调员”从2017年1月开始一直处于空缺状态，蓬佩奥在2020年10月份才任命时任民主、人权和劳工局助理国务卿罗伯特·德斯特罗担任此职位。拜登政府上台后，继承了特朗普时期“印太战略”的核心逻辑，加大了对西藏事务的干预力度。美国民主党擅长多边协调和“价值观外交”的特点显示了出来，所谓“西藏问题”成为美国对华战略竞争的重要组成部分。

第一，拜登政府在国内政策和人事安排上围绕所谓“西藏问题”采取了一系列行动。2021年3月，美国国务院发布的《2020年度国别人权报告》在所谓“西藏地位”问题上，措辞出现了一个重大变化，即删除了美国承认“西藏自治区是中华人民共和国一部分”的表述^［47］。2021年12月，印度裔外交官乌兹拉·泽亚被布林肯任命为所谓“西藏问题特别协调员”，加上2022年1月任命的“国际宗教自由事务无任所大使”拉沙德·侯赛因，美国国务院目前至少有两名印度裔高级官员处理涉藏事务，意图方便与印度沟通与协调立场。泽亚宣称自己上任后的主要任务包括：推动中国中央政府与第十四世达赖或其代表进行无条件对话，处理所谓西藏“人权问题”，以及关注第十四世达赖的转世问题等^［48］。侯赛因在参议院听证会上将中国作为所谓“重点批评对象”，声称西藏和新疆将会是自己工作的重点内容^［49］。

第二，在与中国的外交对话中，拜登政府从人权和宗教等角度切入所谓“西藏问题”，将其与新疆、香港和台湾捆绑在一起，明显表现出从东西两个方向对中国加强压力的意图。2021年3月，布林肯在中美阿拉斯加会谈上声称，中美在很多问题上存在“根本不同”，“包括中国在新疆、香港、西藏以及越来越多的针对台湾的行动，以及中国在网络空间的行为”^［50］。美国驻华大使馆发布的纪要声称，2021年11月在与习近平主席的视频会议中，“拜登总统强调，美国将继续维护其利益和价值观，并且同我们的盟友和伙伴一起，确保21世纪的规则能够促进一个自由、开放、公平的国际体系”，“拜登总统就中华人民共和国在新疆、西藏和香港，以及在更广泛的人权方面的做法提出了关切”^［51］。2023年11月，在中美元首会晤中，拜登继续对所谓“中国（包括新疆、西藏和香港）发生的侵犯人权行为表示关切”^［52］。

第三，美国政府与达赖集团的关键人物频繁互动。2021年7月，布林肯访问印度期间会见了第十四世达赖的代表，预示着美国、印度和“藏独”势力正为应对“后达赖时代”的各种问题加强勾连。2022年4月21日，美国参议院多数党领袖查尔斯·舒默的国家安全顾问麦克·奎肯、参议院外交关系委员会资深顾问迈克尔·谢夫、驻印度使馆参赞格雷厄姆·迈耶等，到达兰萨拉与“西藏流亡政府”的头目边巴次仁见面^［53］。2022年4月22日至5月12日，边巴次仁在德国、美国和加拿大窜访，其中最重要的是其美国之行。时任美国众议院议长南希·佩洛西、库特·坎贝尔、泽亚、侯赛因等与其见面。“藏独”分子在美国卖力鼓噪宣传，说明达赖集团正试图抓住美国开展对华战略竞争的契机，与美国一些学者、智库、社会组织和议员加强合作，突出所谓“西藏问题”的重要性和价值，企图争取更多的援助和支持。此外，边巴次仁与在美国访问的捷克外长杨·利帕夫斯基见面，并在推特上进行互动，因此不排除美国为了进一步激发“西藏牌”的效用，推动某些国家在涉藏政策上采取挑战中国底线的做法。2022年5月，在拜登出访韩国、日本的同时，泽亚率团抵达印度。5月18日，泽亚前往达兰萨拉与第十四世达赖见面。泽亚的行程是对美国涉藏政策的进一步落实，与拜登的行程形成东西呼应。着眼面向“后达赖时代”，美国政府可能会更加频繁和密切地介入达赖集团的内部事务，以保持“西藏牌”的战略价值。

四、趋势与应对

自和平解放与民主改革以来，西藏发生了翻天覆地的变化，取得了巨大成就。当下，西藏各族人民正与全国人民一道，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，为创造更加幸福美好的生活而奋斗。但是达赖集团和国际上反华反共势力相互勾结，试图对中华民族伟大复兴设置障碍。我国需要在美国维护亚洲—太平洋霸权的地缘战略中研判其涉藏政策态势。

第一，美国不会轻易放弃“西藏牌”，将继续榨取达赖集团的利用价值。美国里根总统基金会暨研究所发布的2023年度《国防调查》发现，51%的美国人将中国视为“最大威胁”；相比之下，只有24%的美国人对俄罗斯持这一看法^［54］。在可预见的未来，美国会继续将中国锁定为所谓“最大的竞争对手”，达赖集团仍然是美国用于动员国内和盟友支持以及给中国制造麻烦的一张牌。2023年11月，美国众议院外交事务委员会通过的所谓“法案”，声称美国从来没有承认过“西藏自古以来是中国的一部分”，企图继续为达赖集团造势^［55］。

第二，美国2024年大选结果将会影响其涉藏政策。美国民主党和共和党在意识形态和政策偏好上存在较大差异，立法分支和行政分支的政党轮替会给其对外政策带来变化^［56］。民主党倾向“多边主义”和“价值观外交”，重视盟友与伙伴的支持。共和党更倾向权力政治，偏好单边行动，因此往往会完成美国外交战略的重大转型，在处理国家间关系时更多地从地缘政治和实力对比出发。如果特朗普或其他共和党候选人赢得大选，美国在对华关系中可能会采取更加激进和冒险的涉藏政策。

第三，美国政府正投入资源扶持达赖集团适应数字时代信息收集和传播的需要。2023年，美国国务院民主、人权和劳工局发布了所谓“支持西藏组织提高基本自由、人权和宗教自由”的公开招标项目，资助上限为300万美元。该项目声称，目标是“建立一个可持续的民间社会组织平台”，在亚洲建立实体前哨，协调和提供有关所谓促进“西藏人权”以及打击所谓中国“虚假信息”方面的专业知识^［57］。可以预见，在人工智能和社交媒体时代，围绕所谓“西藏问题”的国际舆论斗争将会越来越激烈。

面对美国的涉藏政策，中国可以从以下几个方面予以战略性应对。首先，持续铸牢中华民族共同体意识。2021年7月，习近平总书记在西藏考察时强调：“要加强民族交往交流交融，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，打牢民族团结的思想基础。”^［58］其次，做好网络舆论工作。网络已经成为全球信息流动的主要渠道。美国和达赖集团始终在与我争夺网络叙事主导权。我们要讲好西藏故事，充分利用境内外社交平台发出正面声音，提升国际涉藏议题话语权，有效破解应对达赖去世转世问题上美国、印度、加拿大等国家可能联手制造对我国不利的国际舆论［59］。最后，敢于和善于斗争。所谓“西藏问题”关乎我国领土主权和民族尊严，对于美国的涉藏政策，要敢于和善于斗争。一是团结世界上绝大多数国家，争取它们的舆论支持。二是统筹我国东西两个方向的安全形势，破除美国“东西联动”制造麻烦的企图。三是在中华民族伟大复兴的历史进程中看待所谓“西藏问题”，坚定战略自信。对美国而言，应该认识到大国竞争解决不了中美两国和世界面临的问题，中美各自的成功是彼此的机遇。“西藏牌”的利用价值将会随着中国的日益强大而日渐萎缩，人为制造出来的所谓“西藏问题”终将消弭于无形。

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