段雨、胡亮：草原家庭承包制度下的草场环境治理——基于青藏高原H县的案例研究

【内容摘要】草场环境治理是生态文明建设的内在构成元素，也是中国式现代化在自然维度的深刻体现。既有研究指出，草原家庭承包制度能够促进草原环境良性治理和实现公平基础上的可持续发展，而牧民社会的复杂性对此论点提出了质疑。本文在田野调查的基础上，通过对青藏高原H县草原产权变迁与草原治理实践演化历程的系统梳理，探讨了草原家庭承包制度安排下H县草原生态退化的原因与逻辑。具体而言，草原家庭承包下的围栏管理既破坏了地方传统的放牧规律，不利于草本植物的正常生长，又为牧民短期行为加剧提供了客观条件，造成放牧规模迅速扩大，草地资源需求快速增加的后果，严重影响了草地生态系统的平衡。为了更好地推动草原生态文明建设，H县依托国家行政力量与地方文化知识的合力，有效提升了草原环境治理绩效，实现了草原环境治理体系和治理能力现代化转型。在此意义上，H县的实践经验为新时代构建草原环境治理新格局提供了诸多有益启发。

【关键词】草原家庭承包；草场环境治理；产权制度；草原生态平衡；生态文明建设

【作者简介】段雨，男，湖北恩施人，华中师范大学社会学院博士生，主要从事农村发展与社会治理研究；胡亮，男，江西永丰人，河海大学社会学系副教授，博士，主要从事农村社会学研究。

【文章来源】《北方民族大学学报》2023年第5期。原文编发时略有删节调整，注释从略。

【中图分类号】C912.82；F323.22

【文献标识码】A

【文章编号】1674-6627（2023）05-0128-09

正文

草场资源与环境是广大牧民赖以生存和发展的物质基础，维系草原生态平衡是推动牧区乡村振兴的本质要求和根本保障。2018年中共中央、国务院出台的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》强调，坚持山水林田湖草是生命共同体，生态环境是统一的有机整体，要全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。与此同时，基于构建合理自然资源资产产权制度对保护生态环境的重要作用，为推动建立健全自然资源资产产权制度，中共中央印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，“以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键”，“加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑”，试图通过以建设自然资源资产产权制度的方式，解决由于自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实及监管保护制度不健全所导致的产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放与生态严重退化等问题。在党和政府不断推进生态文明建设的宏大背景下，如何建构草原产权制度成为草原环境治理与保护的核心议题。因此，重新审视我国草原产权变迁背景下草原治理的具体模式，特别是解析和挖掘市场经济体制下草原生态环境保护的有益经验，对于建设生态宜居的和美乡村至关重要。

一、文献回顾与问题提出

产权制度和政策被认为是影响草原生态环境恶化的重要因素，尤其是按照哈丁的“公地悲剧”观点，草场等公共开放（open access）资源的退化是不可避免的，除非在分配进入和使用权利的同时，公地要么被私有化，要么被维持为公共土地，产权成为公共资源保护的核心问题。在产权理论中，明确的产权分配作为资源经济高效配置和环境可持续发展的前提条件，得到了学者和政策制定者的广泛接受，哈丁的理论在全世界自然资源管理实践中得到了广泛运用。自20世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制在农区的实施，我国牧区也先后实行了土地权属改革，尤其是“草畜双承包”的草原家庭承包责任制的建立，取代了传统的社区内部共同使用土地权利的方式。人们普遍认为家庭承包可以通过确权刺激牧民节约使用草地资源，从而避免公地悲剧的发生。20世纪80年代初，有学者针对我国草场退化问题呼吁明晰草地权利，通过产权划分解决草场过度使用的问题，认为只有推动草原产权到户，牧民才会自觉保护和建设草原生态系统，例如，主动实施限制家畜数量、草原补播等。还有学者将改革开放以来牧区经济的快速增长与产权制度联系起来，指出明确草畜产权关系的政策能够充分调动广大牧民的养畜积极性，从而促进草原畜牧业的发展，提高牧民收入水平并改善牧民生活状况。

随着草地产权下放进程的加快，越来越多的研究开始质疑哈丁理论对草地可持续利用的影响。首先，在理论上，有学者根据各地的研究认为，在干旱和半干旱地区，草地传统上往往是归某一个群体所共有，排他的草地所有制度不利于草地的可持续利用。其次，一些学者反对传统的自然资源共同制度导致公地悲剧的观点，认为它实际上明显符合奥斯特罗姆所定义的“公共资源”（common property）的标准。在类似概念中，不属于当地社区的局外人被排除在资源之外，资源的权利归属于一群人而非个体，资源使用者的自组织被视为可能致力于实现一个可持续的社会生态系统，在这一系统中可以处理内部争议，保持自然资源的有效和保护性利用。最后，还有学者根据包括中国在内的多地调查，认为草地私有化在各地受到反对的原因在于公共草地私有化后，相邻草地间设立的围栏限制了放牧区域，严重制约了人和动物获取资源的异质性，特别是植被和水，这既损害了人类生计又导致生态系统退化。另外，草地私有化规定了全年放牧必须在有限和特定的地区进行，而不是过去的季节性迁徙，这意味着动物不断地在同一块土地上放牧和践踏，草地很大程度上失去了自然再生能力，草地退化问题凸显。除此之外，游牧动物的蹄子和粪便能在不同地区传播种子，有利于提高生物多样性，而定居放牧则减少了生物多样性。随着草地面积的缩减，牧区家庭家畜结构趋于单一，而小型牲畜（绵羊和山羊）的增加，大型牲畜（马、特有品种牛等）的减少，十分不利于草地资源的有效利用和良性的自然演替，也间接导致草地退化。

就我国牧区实际情况而言，草场承包至今，草地严重退化仍是牧区面临的最严重、最紧迫的生态问题，而草原生态退化与草地家庭承包引发的草原管理模式变化存在密切关联。为了遏制和阻断草原进一步退化的趋势，国家行政力量与地方性生态文化知识开始融入草原环境治理中并取得了显著成效。基于此，本文以青藏高原H县为例，深入考察了当地草原产权变迁的历史进程，着重关注不同产权制度下的草原治理模式，并重点探究草原家庭承包制的实施对当地草原治理模式形成的影响，进一步分析其带来的生态后果，以及国家与地方采取了何种应对策略和具体行动。

二、H县草原产权制度变迁与草场治理的地方实践

H县位于我国青藏高原东部，与四川省理县、若尔盖县、马尔康市等相邻，是长江和黄河上游重要的水源涵养地和天然生态屏障。全县拥有天然草地1164万亩，其中可利用草地1121万亩，占草地面积的96.3%，是四川省重要的纯牧业县之一。根据调查，H县草原产权与草原治理模式总体上经历了以下三个阶段的演化历程。

（一）从部落所有到公社所有：1983年之前的草原管理

1958年之前，大部分涉藏地区实行以部落为基础的集体所有制和高度游牧的传统畜牧制度。从放牧方式看，在以部落所有制为基础的制度下，牧场并不是对所有人开放，而是由不同的部落土官、老民、富有牧主和寺庙控制，以山脊和水体等自然地标进行大致的边界划分。1958年之前，当地属藏传佛教寺庙CL寺管辖，寺庙在协调各个部落草原边界中发挥了重要作用，其主要放牧方式有以下几种：一是自牧，牧民拥有一定数量的牲畜维持家庭基本生活；二是代牧，牧民仅有少量牲畜，以租借牧主或寺庙的牲畜维持生计；三是雇牧，牲畜比较多的牧主采取雇牧方式。部落首领在牧场使用方面通常拥有特权，他们的畜群会先于同一社区的其他人转移到新牧场。每一年，他们将牧场重新分配给不同的附属部落，并确定放牧路线。从时间来看，牧民从每年的4月下旬到10月下旬，通过游牧的方式逐水草而居，当10月下旬天气转冷的时候，他们就回到冬季牧场，并在那里一直待到第二年的4月份。

1958年，随着国家对民族地区的社会主义改造，H县按照各个部落的范围进行行政区域划定，边界与历史上各个部落的控制范围相当，牧民放牧的区域也基本上限制在传统的部落控制范围内。随后，由于国家力量的强化，行政区域又进行了重新划定。但总体来看，行政区域与传统部落边界基本重合，部落的传统放牧权利得到了尊重，牧民的放牧范围被限制在行政区域范围内，并以此为界避免其他部落使用。1958—1982年在人民公社化运动中，牧场和牲畜都被集体化，另一部分草场收归国营牧场。在此期间，牧场的所有权属于人民公社或集体，由生产队管理使用。生产队内部负责确定任务分工和放牧路线，社员按照指定的路线在生产队的草场放牧指定的牲畜。

（二）牲畜私有与草场公有的调整：1983—1995年牲畜到户时期

从1983年开始，H县实行牲畜到户政策，生产队不分年龄和性别，将牲畜按照家庭数量平均分配给每个家庭。根据农区实施家庭联产承包责任制的经验，国家开始在牧区推行相关所有权改革，家庭在牲畜和草地上的权利逐渐清晰。1984年生产责任制调整为“牲畜折价归户，私有私养，自主经营，长期不变”统分结合的双层经营制，经过短暂的适应，H县畜牧业生产发展较快，到1985年，全县牲畜数量增加了14%。但畜群结构不合理问题突出，大牲畜（如牦牛、马）迅速增加，羊则呈负增长。1987年，H县农牧部门提出了“稳牛、增羊、减马”措施。1988年，H县在农村试行组建合作经济组织，以此作为私有私营的合理补充，当年县政府工作报告中正式提出上述畜种结构调整原则。总体而言，牧户们获得了管理自己牲畜的完全权力，这极大地促进了畜牧业的生产力，但也导致大多数家庭试图在其生产单位内的公共牧场上尽可能多地饲养牲畜，行政社区之间的牧场边界纠纷非常常见，集体草场也日益成为“公地”。牧场退化比以往任何时候都更加严重，过度放牧造成的荒漠化区域不断增加，黑土暴露成为普遍现象。1985年，随着《中华人民共和国草原法》的颁布，国家和集体所有的草场可以授权给全民所有的单位或集体经济主体进行保护、建设及合理使用，同时，在这些主体的管理范围和期限内，还可以将牧场出租给个别家庭或联户家庭经营，但整个H县仍旧维持牲畜私有、草场归公的管理状态。

（三）从集体所有到个体私有：1996年以来的草原承包到户

1995年，作为全国25个畜牧示范县之一的H县，启动了畜牧社会经济综合发展工程，开始全面推进草原承包制度。截至1998年，全县基本完成该项工作。从草原承包面积看，绝大部分可利用草原已经承包到户，少量草原由联户进行承包。另外，还有部分集体公共草原未分到各户，部分建设用地等也留出未分。从草原承包方式看，H县主要以村为单位进行草原承包。通过与集体签订草原承包合同，牧场被分配给单个家庭或联户家庭（以10—20家为一联户），牧民获得草场的排他经营收益权。在H县，由于每个村集体拥有的草场面积不同，人均草场面积也存在差异。课题组调查发现，并非所有人都认可或认真对待当时的分配，因为把草场分到各户与传统公共使用牧场的方式相悖，很多牧民并不理解，部分年长的牧民甚至拒绝到场参加草场划分。此外，由于各户牲畜数量不同，一些牲畜较多的牧民分到的牧场不够其牲畜饲养，而一些畜群规模小的牧民，草场则出现了空闲状态。这导致分配结束后出现了许多抱怨，一位村民说：“我家里有20多头牦牛、10多匹马，加上30多头羊，家里5个人，分了不到1000亩，有好有坏，平时差不多够了，但是一到下雪，就要租其他人的草场。”经过此次草原承包，牧民逐渐改变了传统的草地属于集体公共资源的使用方式，在国家的倡导下对自家草场进行围栏管理。

三、草原家庭承包制下的草场治理模式及其现实困惑

在国家和地方政府的强力推动下，2009年我国草原承包经营面积接近33亿亩，约占全国草原面积的55%。总体来看，草原承包到户以后，草原生态环境退化的情况未能得到扭转，由于围栏分割与市场化改革的影响，草原环境甚至出现了持续退化的情况。

（一）牧业生产的两种组织形式：单户经营与联户经营

草原承包是吸取农区土地制度改革经验后在牧区自上而下推动的制度变迁。牧民对草场到户尽管没有太多积极性和主动性，但在承包制实施20多年且经过两轮承包后，牧民基本上认可和接受了这一产权制度变化。牧民对草原承包政策本身的反应是多样化和动态的。当下，H县草原利用和牧业生产主要包括以下两种形式。

一是单户经营。家庭是当前草原承包最主要的经营主体，牧民对自家承包的草场拥有独立自主的排他性使用权利，也能够决定放牧的牲畜数量、种类和方式，同时担负着保护草地生态的责任。到2020年，几乎没有人反对家庭承包，S村党支部书记说：“你问我是不是集体要比私人管理好，这不是谁管比较好的问题。现在怎么可能走回头路呢？人都是自私的嘛，已经是牧民的了，你再要回去，怎么可能？”从目前现状看，草原实行家庭承包制后，牧民根据市场行情来选择最保险的牲畜进行饲养。当地属于高寒地区，由于牦牛有较强的适应性和抗风险能力且价格稳定，也就成为最主要的牲畜饲养品种，此外还有部分人饲养绵羊。一般来说，饲养的牲畜越多，劳动力、饲草投入越大，可能的获利也就越多，基于这样的考虑，大部分牧民都会尽可能多地选择增加畜群。

二是联户经营。几个家庭联合进行草原承包是另外一种经营方式和管理模式。联户承包经营（家庭联牧）往往由具有亲族关系的牧户合作承包草原，以此保持足够的草原面积，便于维持传统的转场游牧，同时也可以较好地保护草原生态。特别是牧民通过亲属关系或邻里关系将几户家庭聚集在一起，共享牧场。需要说明的是，由于联牧经营可以更好地保持转场游牧，从而能有效地保护草场，地方政府和一些外来组织都在推动联户经营模式。例如，2004年H县A镇推动联户项目，当时有5户牧民参加联户，到2015年，全镇共有26户165人参加联户，参加联户的草场共有28563亩。但是联户经营也有一些现实问题，尤其是内部利益难以协调。虽然大部分联户经营的牧户都是亲戚、朋友或同村村民，但他们经常因为内部利益发生纠纷，譬如有的家庭牛羊少而草地多，有的家庭牛羊多而草地少，如果实行平均分配的话，草地多的家庭觉得自己吃亏。此外，各户在日常放牧路线、放牧时间等方面很难达成一致，如果缺少权威进行协调，也容易产生纠纷。最重要的是，由于各个家庭不愿为了公共利益牺牲自身利益，这也导致牧户家庭又开始强调自家草场边界，不愿他人不付费而使用自家多余的草地。最后，许多自愿联合起来放牧的家庭选择散伙也就成了常态。

（二）草原家庭承包与草地生态的进一步退化

草原家庭承包后，政府鼓励围栏，草场基本上用各种围栏进行划界标识。围栏修建一般有三种方式，即铁丝围栏、土墙围栏及以堆石树界方式形成围栏，以围栏的形式将草场围护起来，对原本就极度脆弱的草原生态系统无疑是雪上加霜。因为在传统的游牧社会中，牧民往往根据水草的实际情况考虑放牧地点，通过划分四季草场并更换放牧营地的方式来维系草场质量与草原生态平衡。而围栏分割和定居放牧之后，具有保护草原生态性质的轮牧方式便丧失了作用，牧民只能在有限的自家草场放牧，从而引发草原生态的进一步退化。

首先，畜群的活动范围被严格限定在承包的小片草场内，只能在围栏围住的草地上频繁走动，草地践踏十分严重，草地植物难以生长，而草地植物越是生长困难，畜群就越需要通过不停地走动才能吃饱和维持必需的营养水平，由此形成了恶性循环。另外，畜群长期在同一片草地上吃草，也不利于草原植物的生长，因为有些小草才刚发出嫩芽就被吃掉，这很容易造成草地退化甚至荒漠化和沙化，而且畜群长期在同一块草地上啃食单一植被，实际上并不利于其营养获取和生长发育，反而会因为来回不停地走动而掉膘。对围封起来却并未得到利用的草地，草本植物生长同样面临着巨大困境，因为在游牧时代，动物移动过程中对牧草各个部位形成的撞击有助于露水积聚，使其长得更加高大，而这些围封且未开发的草地，则由于动物物种的减少，无法充分吸收露水并将其转化为养分，自身生长也遭遇了困难。

其次，草原承包后被分配给不同的家庭，一方面影响水资源的可达性，牧群面临着严重的用水问题。为了寻找公共水源地，有时候甚至要绕很远的路，而寻水的牧道也由于畜群的反复踩踏出现草地退化和土壤质量下降问题。X村党支部书记YSD说：“圈占围栏草场对人畜用水带来一些难题，尤其是看着水拨子就在铁丝那面，但是就是过不去，有的羊想穿过去，土墙还好说，铁丝网就把羊扎了，有的就死了。后来村里专门为这个进行了讨论，乡干部和牧民协调，重新修了几条路，把人家的围栏改了，留出了路，才解决了这个问题。”另一方面，承包制导致各家的草地条块分割，特别是有些牧户分到的草场被分成了好几个区域，比如有的家庭冬季牧场在山下，夏季牧场在山坡，这导致转场过程中人畜对草地的反复踩踏，加剧了草原退化，而且转场时要跨越其他家庭的草场，这就很容易产生纠纷，因为转场时牲畜也会吃草。为解决这一问题，H县着力发展基础设施，为牧群建设专门的转场道路，虽然一定程度上解决了由畜群转场引发的邻里纠纷问题，但又带来了破坏草原生态的非预期后果。

（三）草场退化的现实

经过上述分析不难发现，“草畜双承包制”的出台实际上并未达到维系草原生态平衡的预期目的，反而由于许多限制性条件的影响，引发了草原进一步退化。更严重的是，部分牧民不仅不愿对草场进行长期投资，使草场缺乏必要的维护和管理，还破坏性地开发利用草地资源，使得原本就脆弱的草原生态变得更加“千疮百孔”。阿坝藏族羌族自治州（以下简称阿坝州）政协的调查资料显示，到2008年年底，全州草原“两化三害”面积达4271万亩，占可利用草原的74％。其中，严重退化、沙化草原面积分别达3050万亩和121万亩。草原“两化三害”导致牧草产量急剧下降，毒杂害草比例增加，草地产草量在近20年平均下降了35%，草群高度平均下降了27%，平均盖度仅为65%，季节性和永久性裸地面积不断扩大。此外，受草原“两化三害”的影响，阿坝州部分草原地表裸露，水蚀风蚀导致的水土流失严重。据分析，全州每年每平方公里平均流失泥沙达359.93吨，水土流失面积近5万平方公里，年流失泥沙达1795.6万吨。另外，湿地明显萎缩。若尔盖湿地从20世纪50年代的1700万亩退化到660万亩，300多个湖泊有200多个干涸，湿地面积萎缩超过60%，沼泽植被正向草甸、荒漠植被恶性演化。总体而言，草原家庭承包后，畜牧业基础配套设施建设滞后，分散、落后和低效的放牧生产仍然是主要的生产经营方式，牧民收入增长缓慢，草原面临的压力越来越大。牧民增收主要依靠增加牲畜饲养量，未能摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的窠臼。

四、行政力量与地方文化赋能：草原生态危机的破解之道

草原家庭承包制度的落实未能有效阻断和遏制当地草原环境持续恶化的现实。面对严峻的草原环境形势，国家加大了治理力度，继续投入大量资金修复和改善当地草原生态环境。与此同时，作为对国家行政力量的补充，地方社会中蕴藏的传统生态伦理思想也在提高草原利用效率、强化草原管理与保护等方面发挥了明显的促进作用。

（一）行政力量介入与草原生态危机缓解

随着对草地生态系统功能认识的不断加深，2000年以来国家启动了一系列大型生态修复工程。国家行政力量介入H县草原环境治理的方式主要包括以下几种：（1）退牧还草。退牧还草政策从2002年开始实施，国家通过给予牧民生态补偿，在一些生态脆弱区修建围栏，围封部分草地，通过禁牧、休牧、轮牧及补播等方式修复草原生态，恢复草原植被。一般而言，退牧还草补助主要以地区禁牧属性为标准，补助的具体形式通常是饲料粮。H县从实施草原退牧还草工程以来，取得了较好的环保成效，尤其是利用围栏和补播的方式极大提升了草场产草量，彻底打破了牛羊“夏饱、秋肥、冬瘦、春死”的现象。（2）草原生态修复补助奖励机制。我国从2011年开始在几大主要草原牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，力图通过保护草原生态环境和保障牛羊肉等特色畜产品供给，达到促进牧民增收的目的。根据国家政策的安排，阿坝州也制定了禁牧和草畜平衡奖励标准，2016—2020年禁牧标准为7.5元/年·亩，草畜平衡标准为2.5元/年·亩。（3）实施禁牧补助。一方面，根据一定的标准对牧民给予禁牧补助；另一方面，加大力度落实草畜平衡奖励。针对非禁牧区的可利用草原，如果经核定属于合理载畜量范畴之内的，政府同样会按照特定标准进行补偿和奖励。（4）川西北沙化草地治理工程。这一项目于2008年开始在H县实施，主要依赖中央和省级资金投入，项目实施以来全县改造数万亩沙化草地。在这一工程中，牧民可以获得每亩8元的管护费，“积少成多”成为牧民的重要收入来源。

总体来看，通过上述工程，H县草原生态环境得到较大改善。截至2021年，划定基本草原1092.4万亩，退牧还草700万亩，实施草原禁牧管护476万亩，推进草畜平衡643.15万亩，治理沙化土地近4万亩，有效遏制了草原沙化退化。在此基础上，政府继续加大资金投入力度，重点实施乡土草种基地建设、人工种草生态修复、天然草原及退化草原改良等生态项目，H县实现了草原生态环境的提升。

（二）地方文化知识效用的发挥

“生存性智慧”是人们在生活实践中习得的应对各种生存挑战的智慧，地方文化知识中蕴藏的生态伦理知识是“生存性智慧”的重要组成元素。在生态伦理知识基础上发展而来的生态习惯规范，是人们通过与自然互动形成的一套合理利用和保护自然环境的民间或地方传统文化，具有规范成员行为并维系地方生态平衡的效用。长期以来，H县的牧民一直有自然崇拜的习俗，对自然事物的神圣化使得牧民严格遵守各种禁忌，这对于维系草原生态平衡也起到了一定的积极作用。

藏传佛教对H县信教牧民环境保护的行为选择也有一定的影响，藏传佛教中的生态文化观念与地方自然环境相生相融、紧密联系在一起，在很大程度上形塑了当地信教牧民敬畏自然、尊重自然和崇拜自然的价值观念，有利于草原生态的保护与改善。调查发现，大部分牧民认为这几年无论是草场还是定居点的生活环境都显著改善，基本上没什么污染。除了政府的各类治理工程和对垃圾进行统一处理等措施外，藏传佛教在其中也起了一定的作用。尤其是在当地寺庙喇嘛的宣传和号召下，现在每月22日信教牧民都会参与捡垃圾活动。HLJ说：“每个月的22号我们都会去捡垃圾，寺庙里的活佛过来向我们宣传这一思想，他自己还会以身作则，亲自去捡垃圾。草场的垃圾我们也会去捡。寺庙的活佛一年过来进行一两次宣传，活佛说的我们都信，非常相信。除了要求我们捡垃圾，活佛还会讲一些其他的思想，比如说牛不要偷、酒不要喝、烟不要抽，要积极配合国家干部的工作等。”目前，捡垃圾活动已经持续了三年，每月22日这一天几乎全村村民都会到定居点附近和草原上清理各种垃圾废品，草场上的塑料袋、废弃的化肥袋和饭盒等基本上被清理干净了。总之，藏传佛教中的生态文化观念与国家保护生态的政策相契合，这成为当地草原环境治理能够有所成效的重要原因之一。

五、结论与讨论

千百年以来，青藏高原的牧民通过灵活应对气候条件的变化，利用迁徙、半定居、游牧和轮牧等方式，发展出一套适合草原生态环境的管理方式，始终保持着与草原生态的和谐互动。但在现代化语境下，牧民的生产生活方式却被认定为“是落后的”，而且是导致草原生态退化的重要原因，青藏高原东部地区的草原承包制度正是在这一背景下产生的。从本质上讲，草原承包制度是以农耕地区的家庭土地承包制为基本参考依据并借鉴其经验而施行的，游牧社会与农耕社会之间的巨大差异遭到忽视，将草原粗放地划分成单个家庭经营的小片牧场，其结果只能是加剧草原生态环境的退化。

本文梳理了H县草原产权变迁及其引发的草原治理模式转型的历史进程，重点讨论了草原家庭承包制下的草场环境治理及其状况。H县的经验表明，草原家庭承包制度的推行并未起到维系草原生态平衡与稳定的预期目的，甚至还加剧了部分牧民的短期行为，造成草原生态退化的结果，不利于草原环境的保护。事实上，与其他学者的发现一样，本文实地调查的结果也再次证明了草原家庭承包制在提升牧民劳动积极性、增加牧民收入和改善牧民生活状况等方面的效益有限。为了有效阻断和遏制草原生态环境的进一步退化，需要发挥和释放国家行政力量的引领作用，通过推动实施封育禁牧、草畜平衡及草原生态修复等生态工程，维持草原生态平衡。除此之外，在致力于草原环境治理的过程中，不应忽视地方文化知识中蕴藏的丰富多样的本土智慧，这些本土智慧对地方民众的行动取向往往有着较强的约束作用，潜藏着巨大能量，这对重新实现人与自然和谐共生十分重要。从实践来看，H县正是通过行政力量和地方知识文化赋能的方式，摆脱了草地退化的困境，促成了经济、社会与生态的良性互动和健康可持续发展。

在新时代草原环境治理的实践中，应当采取更加灵活、多元的环境治理举措，特别是要高度重视广大牧民在环境治理中的主体性和能动性。草场环境治理的参与者和享受者归根结底是广大牧民，如果脱离了广大牧民的积极主动参与，草场环境治理绩效水平将很难得到实质性提升。只有充分尊重广大牧民的主体性，激活广大牧民的积极性，充分发挥广大牧民的创造力和聪明才智，才能真正破解草场环境治理难题，建成生态宜居的和美乡村。在具体实践中，可以采取发展集体经济建构利益联结、举办公共活动建构文化共振以及鼓励参与公益活动建构情感认同等方式，建设草场环境治理共同体，推动广大牧民实现从“被动保护”到“生态自觉”的重大转型。