仙珠：生态文明视域下三江源国家公园社区参与机制研究

【内容摘要】在生态文明建设的关键时期，如何调整国家公园生态保护与社区发展的平衡关系，如何有效地实现国家公园建设中的社区参与，不仅是国家公园管理体系的重要组成部分，也是落实人与自然生命共同体理念的具体举措。本文从生态文明视角，以“参与式治理”作为主要的分析工具，深入探讨社区参与各要素的互动关系，用社会资本理论探讨社区参与有序扩大的实现路径，并在此基础上从引导机制、利益保障机制、决策机制、激励机制、信息沟通机制、监控及评估机制等六个方面构建了三江源国家公园社区参与机制，形成了国家公园社区参与的行动逻辑和系统运作规则。

【关键词】生态文明；三江源国家公园；社区参与机制

【作者简介】仙珠，女，蒙古族，青海乌兰人，青海民族大学政治与公共管理学院副教授。研究方向：民族地区社会治理。

【文章来源】《青海民族大学学报》（社会科学版）2023年第2期。原文编发时略有删节调整，注释从略。

正文

一、问题的提出

世界自然保护联盟（IUCN）对全世界的国家公园进行系统性研究后，将国家公园解释为“指面积较大的自然区域，它所包含的自然保护地可以给人类提供文化与自然环境相融合的精神享受，也可以为科学研究、环境教育、生态体验等提供机会”。目前，学术界普遍认为，国家公园是为了完整地保护生态系统，而在一个国家或一个地区内划定的面积较大的需要特殊保护且禁止开发的自然区域，其范围纳入生态红线区域。可以说，国家公园是能够实现保护与发展共存的一种生态管理模式。

2015年12月，国家发展改革委报请中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》）。2019年，青海省率先启动了以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设。2021年9月30日国务院发布《国务院关于同意设立三江源国家公园的批复》，指出三江源国家公园建设要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，深入贯彻习近平生态文明思想。这就有效地推动了我国生态文明建设和国家公园治理，使得习近平生态文明思想得以有效实践。2022年5月23日召开的中国共产党青海省第十四次代表大会中提出：要坚持生态保护优先，坚定不移打造生态文明高地，在以国家公园为主体的自然保护地体系建设上走在前列。

三江源国家公园的区域结构为“一园三区”，一园即指“三江源国家公园”，三区即指“长江源园区”“黄河源园区”“澜沧江源园区”等，涉及4个县、12个乡镇，53个行政村，16703户共计6.4万人，在此世居的均为藏族群众，以传统草地畜牧业为当地主体产业，无工业生产，商贸旅游业和服务业规模较小。居民的经济收入主要是靠放牧、挖虫草、政策性补偿等得来的，社区发育程度低，公共服务水平弱。因此，处理好国家公园与当地牧民群众之间的关系，也就是处理好生态保护与居民生计之间的关系，从而实现绿色发展、民生改善、生态保护相统一的发展模式，进一步推进人与自然和谐共生的现代化。

国家公园良好的治理离不开社区参与，社区参与关系到国家公园的可持续发展。三江源国家公园建设中如何兼顾社区利益、消除社区参与的障碍、提升社区治理效能等是必须引起重视的问题。三江源国家公园建设中的社区参与，有着良好的文化基础及群众基础。首先，三江源国家公园是藏族聚居地。长期生活在这一地区的藏族群众有着传统的敬天惜地、尊重生命，与自然友好相处的生态文化基础。藏族崇尚雪山、冰川、草原、森林、湖泊等自然资源，在他们的生活中形成了神山圣湖及崇尚生命的生态文化。因此，在三江源地区开展社区参与有着良好的文化基础。其次，在生态环境保护过程中，通过基层政府的引导及社会组织的参与，在部分地区实施社区共管，取得了比较好的成果，积累了一定的经验，提高了当地群众环保意识。基于这样的文化基础及实践基础，本文试图从生态文明视域来探讨三江源国家公园社区参与的实现路径与构建机制。此问题的揭示，需要回答如下三个命题：如何展现社区参与各要素的互动关系，如何有效地增进社区参与，如何构建三江源国家公园社区参与的实践机制。然而这些问题的揭示必须围绕一个主线，即要对国家公园社区参与的多元主体之间的互动关系及社区参与机制进行分析。

20世纪90年代随着治理理论的出现，其参与的思想就始终存在并呈现出不断的植根深入的发展态势，“参与式治理”这一术语也开始被学术界采用。参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。目前，参与式治理在社区建设中进一步推广和实施，形成了参与式社区治理模式，在实践及学术界开始探讨究竟如何参与和治理，如何有效地处理社区参与与社区治理的关系，如何在实践中推进参与式社区治理等，其治理逻辑是在社区公共事务治理和公共活动中，主要是强调参与的价值，将参与视为核心理念，强调利害相关人的权利和责任，最终形成一种合作关系和治理网络，实现资源共享并相互依赖、互惠互利。因此，本文以“参与式治理”为视角，为国家公园社区参与整个系统的高效运行和具体实施提供理论基础及政策取向，将有助于三江源国家公园社区参与的实践深化。

二、三江源国家公园社区参与要素及其互动关系

（一）三江源国家公园社区参与要素

社区参与的要素主要包括参与主体、参与内容、参与方式等，它们分别回答了谁参与、参与什么、怎么参与等问题。参与三江源国家公园的建设与保护中的利益主体多元化的单位，主要有三江源国家公园管理部门、地方政府、社区居民、社会组织以及特许经营的企业组织等。这些利益主体各自的利益需求不仅有差异，甚至也存在冲突，这就需要对其进行协调和整合。社区居民是这些利益主体中的关键利益主体，也就是重要的利害相关人，需要具有充分的知情权，拥有平等的机会对政策造成影响或有效地参与决策的过程。这就需要通过扩展社区居民的参与来深化民主。因此，将社区居民的需求纳入三江源国家公园建设及治理体系中，将社区居民升级为生态环境和文化环境的维护者、创造者，才能有效地解决国家公园建设与社区发展的平衡问题。社区居民在一定的社区范围内形成了相同的社区共同体，他们以村落、牧业社、牧民定居点、寺院等主体形式而参与社区事务。社区参与内容是指社区居民具体所参与的项目活动。以政府为主导的模式下，社区居民要以主人翁精神参与当地的生态环境保护、传统文化保护以及生态畜牧业发展、特色经营项目、环境教育、生态体验及社区发展等等。社区参与的方式主要有牧民转岗就业方式和社区共管方式。根据目前参与的现状来看，主要通过设置生态管护公益岗位、转变畜牧业发展方式、探索特色经营方式、提供生态体验向导等方式参与国家公园共建、社区建设、自然资源与文化资源的保护，进一步推进牧民转产，促进牧民增收。除此之外，还有以项目化为核心的和以社会组织为依托的社区共管参与方式。

（二）三江源国家公园社区参与要素的互动关系

参与式社区治理的研究焦点更多的是指向社区参与的生成机制，并呈现出重要素功能阐释、轻要素间互动关系的基本特征，尽管指明了特定要素的影响性，但未能详细再现各要素间的互动关系。由于参与式社区治理模式的关键是多元化主体，本文围绕国家公园建设和社区居民两个核心要素，以社区参与主体要素为中心构建了社区参与的互动关系结构图（图1）。由于各参与主体的法律地位、参与能力及治理效能存在差异，其互动关系也呈现出特殊的内容。国家公园建设涵盖了整个与三江源国家公园建设相关的所有要素总和，社区居民涵盖了参与主体的所有形式及角色成分，国家公园建设与社区居民之间形成了主要的互动关系。

图1 社区参与的互动关系结构图

第一，社区居民要素。社区居民以三种角色身份参与国家公园建设并从中获利，其利益回报包括居民的收入增长、生态环境保护与藏族文化传承与保护。首先是协议保护者角色。居住在三江源国家公园园区内及周边的牧民不仅是自然资源生产生活的利用者，也是国家公园的生态环境保护者，三江源国家公园自然资源权均为国有，无集体所有权。在坚持国家公园自然资源是国家所有的前提下，通过协议的形式，确定资源所有者和保护者之间的关系。在这样一种逻辑关系下，国家公园管理机构宜采取协议保护的技术手段，使其社区居民具体参与国家公园生态环境保护与建设中，提高其自发保护生态环境的意识，构建由三江源国家公园管理机构、社区（牧委会）、当地民间环保组织及多方合作协议保护模式。比如地处玉树藏族自治州曲麻莱县的曲麻河乡措池村从2006年至2012年持续进行了两期协议保护项目，主要参与方包括三江源自然保护区管理局、“保护国际”、乡政府、村委会、当地居民和当地环保组织等。通过多年的协议保护实施，当地牧民的生态保护意识得到了加强，生态保护的行为也具有自觉性，生态保护能力也得到了提高，从而推动了牧民从生态利用者转变为生态守护者和获益者，推动牧民与国家公园的共建共享模式。其次是决策参与者角色。随着三江源国家公园的建设，进一步强化在这个区域的人类活动管控、牧民转产转业，这不仅使居民的生存环境发生了改变，而且也可能会使传统文化载体削弱，甚至流失。因此国家公园的各项建设计划和决策，都应听取当地牧民的意见，采取访谈、座谈会、说明会、听证会、问卷调查、参与性策略管理等多样化的参与形式。虽然当地社区居民的教育文化水平层次低，未必能对整个国家公园的规划提出正确的判断和建议，但至少在决策中可以充分地尊重和采纳他们的本土化知识和生态文化的精髓，以及充分地提供更多的发言权，展现他们的决策参与者角色。这不仅可以遏制国家公园建设与社区发展之间出现的冲突现象，也有助于双方相互信赖，彼此合作，强化政府与民间的关系。最后是国家公园和相关服务业从业者角色。根据三江源国家公园社区居民所具有的不同技能、文化教育程度，国家公园管理机构为其安排了相应的工作岗位。例如，按照园区内“一户一岗”原则，确保生态公益岗位的设立，充分发挥牧民群众保护生态的主体作用，激发当地牧民参与生态保护的内生动力。除此之外，在生态体验、环境教育、生态畜牧业、服饰、餐饮、住宿、旅游商品及文化产业等领域探索特色经营项目，鼓励当地社区居民开办牧家乐、民间演艺团体、民族手工艺品等特许经营项目，并给予政策扶持。如，杂多县昂赛乡有昂赛大峡谷漂流生态体验和环境教育、昂赛雪豹自然观察两个特许经营项目。当课题组成员于2021年6月访问当地牧民是否参与这些特许经营项目时，他回答“2017年在我们乡开展了雪豹观察特许经营项目，22户牧民家庭被确定为接待家庭。我们要做的就是提前规划好体验的路线，为体验者提供食宿并承担司机和向导的角色”。

政府、企业、非政府组织，则是社区参与的保障因子，也是动力因子，分别通过政策支持、资金支持、制度保障、技术支持及项目支持、情感支持等多种形式对两个主要因子施加影响，作用于整个系统。

第二，政府要素。三江源国家公园的管理采取了“中央政府直管、委托省级政府代管”的管理体制。中央层面设立了国家公园管理局，地方层面通过部门整合和职能优化，设立了三江源国家公园管理局和3个园区管委会，形成“一园三区”统一管理格局。在县域层面通过机构整合，成立生态环境和自然资源管理局和资源环境执法局。然而，在这纵横治理网络格局中，管委会与地方政府之间还存在事权划分难、权力清单与责任清单还未能理清的问题。尽管形成了不同层级的管理机构，但在这个互动关系中，可以把这些错综复杂的管理机构统称为政府要素。首先，政府要建立社区居民参与公园建设的制度保障。一方面，通过各项规章制度和政策法规，保障当地民众的参与权利，实现当地民众在国家公园建设中的角色扮演；另一方面，通过制度和法律法规来规范他们的参与行为及其参与过程。其次，政府对三江源国家公园的建设不仅有宏观调控、规划实施等战略层面的顶层设计及具体落实，还要投入其他要素。如基础设施投资及公共服务体系建设等。最后，政府不仅要引导和规范企业和社会组织参与国家公园的相关项目建设，并通过完善的监管制度来监督企业行为，促进三江源国家公园的可持续发展，进而实现企业的社会价值。

第三，企业要素。首先，是企业对社区参与的项目支持。社区参与式的国家公园建设体系中，企业对于社区参与有着协助及辅助作用，引导社区开展生态保护与生态畜牧业经济发展。企业可以成为国家公园社区参与的动力因素。企业可以辅助社区参与国家公园产业发展及特许经营项目，从而增进社区利益。其次，是企业对三江源国家公园共建中的多维度投入。企业为了履行社会责任感，投身于绿色环保事业，支持国家战略与三江源国家公园建设，从人力、物力、财力、智力四个维度投入，彰显企业温度与社会责任。如黄河源生态体验活动是根据“企业+政府+合作社+居民”的模式，充分发挥各个主体的力量及优势，其中政府主要承担协调及监督的职责，企业根据自身的优势提供线路设计、人员管理、市场运作等服务，合作社承担组织协调工作，带动社区居民参与特许经营。这种新型生产组织方式正在探寻一条规模化、专业化、一体化的国家公园生态体验新路径。最后，企业与非政府组织（NGO）之间形成合作伙伴关系。比如，广汽传祺在三江源国家公园管理局的领导和支持下，与世界自然基金会合作，从建设支持、生态养护、教育示范、环境监测等方面展开研究，从不同维度助力三江源国家公园建设，取得了阶段性成果。

第四，非政府组织要素。首先，非政府组织对社区参与形成了技术支持、项目支持及情感支持。三江源地区的非政府组织主要为环保类组织，开展的社区项目主要以生态环境保护、环境教育、生态文化、科研监测、绿色生计发展等。非政府组织为当地居民进行生物多样性保护、动物监测及牧民合作社方面的技术培训，通过各类服务于三江源国家公园建设与社区公共事务的项目，支持到当地的居民，从而更好实现公共价值。由于当地的非政府组织是由具有环保情怀的藏族同胞发起并组织实施的，他们不仅了解当地的文化习俗和心理意识，也能通过民族语言与当地民众进行良好的沟通和信息交流，使情感上给予居民更多的支持，从而使居民有意愿参与国家公园建设，实现社区参与目标。其次，非政府组织对国家公园建设的贡献力量表现为志愿服务与传播生态文化。如，青海省三江源生态环境保护协会的志愿者和村民共同清理垃圾，通过不定期举办各种环保志愿活动，当地群众环保意识明显提高，在三江源生态保护协会18年的成长经历中，已经培养出75个乡村环保带头人，带动900多名志愿者服务队伍。青海省三江源生态保护协会在当地多次组织并实施“生态文化节”“水源文化节”等，通过以乡村社区为主体的保护模式推动环保工作，建立环保与生计结合起来的可持续发展模式。在构建关系模型系统之外，起着外部推动作用的是生态文明建设的大环境，其对于三江源国家公园建设中的作用是在国家公园发展中不断地创造新的需求，产生国家公园保护与建设的新的智慧思想，影响国家公园发展趋势。对于社区居民则是通过生态效益和社会效益来刺激他们不断地参与国家公园建设的相关事宜，使居民从中受益。对于政府而言，则是促进政府进一步理顺国家公园体制机制，引导国家公园建设与社区的协同发展。对于社会组织则是推动社会组织担负起公益事业的重任，有效发挥其内部力量和社会价值来促进国家公园社区的参与。对于企业则是促进企业参与和支持国家生态文明战略思想，实现企业的社会价值。

三、三江源国家公园社区参与得以有序扩大的实现路径

在构建社区参与要素互动关系的基础上，需要思考如何增进社区居民的参与度。因为社区参与是社区治理的核心内容，参与优势可以有效地转化为治理优势。这就需要挖掘社区参与的内生动力，激发社区居民参与意愿。为了了解研究区域的居民对参与生态环境保护与社区发展的态度意愿，课题组于2018年和2021年两次赴玉树市及治多县、曲麻莱县进行实地调研。本文中选取比较具有典型代表的G村社区共管模式作为个案，从社会资本理论视角进行分析。一种良好的社区治理状态，应该是社区成员相互信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态，而社会资本理论所讨论的正是这种状态何以产生的问题。由于三江源国家公园园区及园区周边社区均为牧业区，其因血缘、地缘等因素而构成的关系网络及互惠规范，都成为其社会资本的特征。由于社会资本是无形的资源，难以定量表述，因此采取了访谈法及观察法。通过调研发现，该案例在有序扩大社区参与过程中，主要探索出了如下几个实现路径。

（一）居民的社区交往需求得以满足，从而提高了社区认同感

G村是玉树县结古镇的一个行政村，距结古镇西部18公里，是园区外的社区，总面积93000亩，全村共有305户，1138人，主要是以放牧为生。G村在历史上就是“千眼水源”的保护地，玉树重要的河流扎曲河的源头也在此。扎曲河是结古镇约15万人口的重要取水处，也是通天河的一条重要支流。2008年开始该村的多处水源出现了干枯现象，村长等人在青海省三江源生态环境保护协会的帮助下，找到了水源干枯的主要原因。协会开始带领村民进行河道垃圾清理，同时，借助水祭祀文化，多次举办了生态文化节，开始了长期的水源保护行动。这样的生态文化节及村民集体清理垃圾的行动给社区居民的互动交流提供了平台，使得居民对自己民族的生态文化与本土化知识了解得更多，从而提高了居民对社区共同体的认同度，建立了新的情感链接。只有当居民具有较强的社区交往需求，并且社区具备将居民的交往需求转化为实际交往行为的结构性条件时，社区才能成为一个具有活力的互动系统，从而生成社区关系网络以及社区规范。由于该村村民具有共同的宗教信仰、民俗文化、民族心理，社区成员构成具有同质性特征，这就使得社区居民之间社会互动频繁，形成了丰富的社区社会资本，在一个熟人社会的空间范围内，其具有较高的社区认同感，便很快开始了社区居民参与水源保护的集体行动。

（二）居民参与社区公共事务的社会关系网络

有效形成G村的社区参与能力的提升离不开当地环保组织嵌入社区发展的过程及效应。2009年开始，青海省三江源环境保护协会开始扎根于该村，建立社区工作站，长期致力于社区共管工作。G村社区共管委员会是村民自发组织的社区自然资源共同管理委员会，是通过共同协商的方式对村里公共事务做出决策的组织。G村社区共管委员会共有29个代表，其中23个代表是根据生产和生活上有互助关系的熟人社会而组成的23个片区。另外，还有寺院代表2个、街道办代表1个、村委会代表1个，学校校长1个，还有协会代表1个，意味着这些代表在做决策时都有权投票，其中牧民代表的票数最高。村长或村委书记兼任社区共管委员会主任，委员们共同商议并制定村规民约，进行水源保护、垃圾清理并自行管理保护资金，充分体现了民主协商机制在社区治理中的体现。村民之间为了维护社区利益，在这样的正式组织所带来的互动与合作平台下，建立了社区信任体系，促进了社区关系网络的有效形成，更大程度上体现了参与式社区治理。

（三）培育社区积极分子，使其成为推动可持续发展的社区力量

G村在多年的水源保护及社区发展的实践中，培育了一批当地的环保工作者。比如，生态马帮的成立，其队员是由23个保护小区中的5个小区的成员组成，因为这5个保护小区的牧户拥有相对稳定的保护人员和马匹，并且长期参与非政府组织在该村的多项保护工作，也是推动当地可持续发展的主要社区力量。当协会工作人员说：“马帮通过发展乡村生态游学，创造了旅游向导、文化讲解者、骑马导师、手工艺制作者等季节性工作岗位，牧民通过与外界的接触，掌握了新的知识与技能，增加了对自己文化的认同感。”马帮作为导游，除了带动经济效益之外，他们又是垃圾清理、水源保护、环境卫生治理的典范户。除此之外，2021年青海省三江源生态环境保护协会还在三江源地区成立女性环保人网络，其中就有成员是G村女性，在该村还成立了“G村妇女自主管理委员会”，发挥了女性在社区发展及社区治理中的作用。这些社区积极分子建构着社区关系网络中的关键节点，服务于社区公共事务治理，从而成为重要的社区力量，提高了社区社会资本存量。

从总体来说，这种社区共管模式完全调动了社区居民的积极性和主动性，在村民中根据生产生活的互助关系建立社区小团体，并且建立多个社区保护地，培养了牧民的自治能力，培育了更多的社区社会组织，有效提高了社区社会资本存量，有效扩大了社区参与度。

图2 三江源国家公园社区参与机制思维导图

四、构建三江源国家公园社区参与机制

（一）社区参与的引导机制

社区参与的引导机制，是整个社区参与得以顺利实施的前提和基础，关系到社区参与意识。三江源国家公园园区及周边社区虽然有参与行为，但参与范围不够宽泛，参与程度比较低。因此，由国家和政府介入，充当引导者角色，引导社区居民参与国家公园的生态资源保护、文化传承及相关的转产增收的政策实施，培育社区参与意识，这是社区社会资本形成的重要结构性条件。首先，进行有效而全面的政策宣传。通过管委会、乡镇保护管理站、村委会、非政府组织等执行末端的组织机构宣传生态管护公益岗位、特许经营项目、草原生态保护补偿政策等，增强居民对政策的正确理解和认识。其次，培育社区带头人，带领居民积极参与。社区带头人是既掌握主导价值观，又具有行为驱动力的社区积极分子，是村委会或牧业社、社会组织和居民互动的枢纽，也是社区居民之间的互动得以拓展的纽带。由于这些积极分子才能突出，又热心参与社区公共事务，享有较高的声望，能够很好地起到信息沟通的作用，是建构社区关系网络的关键节点。最后，依托当地环保组织及环保人士，向原住民进行生态文化及环境教育的普及宣传。三江源地区受环保卫士杰桑·索南达杰的影响和感召，热心生态保护公益事业的人士众多，环保理念已深入人心。据不完全统计，目前治多县共有7个自发组织的民间环保组织，使得当地群众的环保意识增强，社区归属感和认同感得以提高，使得三江源国家公园的总体目标的实现有着良好的群众基础（图2）。

（二）社区参与的利益保障机制

社区参与的利益保障机制是社区参与的核心内容，关系到社区参与的意愿，仅有意识而无意愿，其参与性就具有不稳定性，易受外界因素的干扰。在国家公园建设中，必须要考虑到国家公园的建设对社区居民、国家公园管理层级机构、当地政府、企业、其他利益相关者所产生的影响，应考虑该如何满足各自合理的利益需求，尤其是社区居民的利益需求。一是建立完善的制度保障体系。基层地区的社会和谐及稳定要取决于良好的制度安排。在国家公园建设过程中保护当地居民利益不受侵犯和损失是国家公园与社区协同发展的基本原则，这就使得基层政府治理社会的需求与社区居民的利益保障需求得以一致。目前，出台了《三江源国家公园条例（试行）》，在规划领域不仅编制了《三江源国家公园总体规划》，还编制完成了社区发展与基础设施等五个专项规划。同时，计划制定生态管护、特许经营等专门的管理办法，建立了法律顾问制度，逐步搭建起符合中央要求、具有青海特色的制度保障体系。二是建立国家公园红利共享机制。国家公园红利共享主要体现为生态红利，而生态红利共享机制实质上是自然资源的资产收益的公平分享、分配问题。国家公园是以保护自然生态系统的完整性和典型性的价值观为核心，并以这种价值理念实现国家所有、全民共享、世代传承的目标，从而来保护生态的整体价值，使人类可以共享由国家公园与社区协同发展所带来的生态红利。因此，在保护的基础上，根据国家公园畜牧产业发展的资源禀赋，促进绿色发展的转型。通过设立生态畜牧业特区，推动牧区持续发展、牧民持续增收，更好践行“全民共建共享”的理念，激发三江源国家公园发展的内生动力。三是建立健全可持续的国家公园生态补偿机制。草原生态补奖政策是保护草原生态环境、保障牧民生产生活、建设生态文明的重要举措。在继续落实、完善现有生态保护补偿政策基础上，引导建立跨流域的生态补偿机制。四是建立人熊冲突的事前防范与事后补偿机制。若要让当地社区居民保护野生动物，实现人与自然的和谐共生，必须要使牧民居住安全，其财产损失应得以有效补偿，才能解决日益激烈的人熊冲突。近几年来，人熊冲突事件不仅对当地社区造成了严重的财产损失，也危及到了居民的生命安全，从而影响到人们的正常生活并挫伤了居民保护野生动物的积极性。针对于人熊肇事事件，政府采取了省、州、县三级财政共同承担的以财产损失的市场价格的50%为赔付金额的补偿制度。

（三）社区参与的决策机制

通过社区参与的引导机制及利益保障机制，提高社区居民的认知及责任感，提升了社区参与意识及参与意愿。除了参与意愿之外，参与能力的高低是衡量居民是否有效履行保护环境与社区发展的因素。首先，赋予社区自治权。国家公园社区治理中的赋权主要包括居民在生态环境治理与社区治理中的决策权、参与权，要充分维护社区居民的主体地位。各村（牧委会）建立基层党支部和村民委员会，有效发挥党建引领作用，建立社区（牧委会）党组织、群众自治组织为主要依托的治理结构。其次，培育社区社会组织。社区社会组织是为了解决居民自身的需求，由居民自发组织起来的自愿自觉地参与和自主管理社区内部公共事务的载体。它为组织成员提供了提升参与能力的平台，更有助于培养成员的信任感与合作能力。当地政府在政策层面鼓励培育社区社会组织，引领和具体参与社区社会组织的酝酿、成立、运行及管理过程，提供制度资源、物质资源及人力资源。在这样一种逻辑关系下，通过培育社区社会组织，开拓组织化的参与渠道，构建多元化主体参与式治理模式。

（四）社区参与的激励机制

由于社区参与行为往往会受利益驱动及自我价值认同的影响与制约，因此可以从这两个方面回应社区参与激励机制的工具理性与价值理性。以利益驱动为核心的工具理性，可以满足社区居民自身的利益，从而使社区居民做出符合自己利益需求的理性选择。以自我价值认同为核心的价值理性，可以满足社区居民的成就感动机，使他们聚焦生态环境保护与社区绿色发展的形塑，从而提升自我价值的认同。首先，生态管护公益岗位具有激励功能。设立生态管护公益岗位，不仅仅是社区居民参与生态保护的有效举措，更是牧民脱贫与转岗就业、增加收入的民生举措，其政策性强，关注度高。实施“一户一岗”制，从贫困户中优先选聘，确定生态管护员17211名，户均年收入增加21600元。这个政策关系到牧民尤其是贫困牧民的经济收入来源问题，有助于提升牧民的生活水平，在牧区减贫事业中发挥了重要的作用。同时，组建了乡镇管护站、村级管护队等乡、村两个不同级别的生态管护队伍，统一配发管护队队旗、巡护袖章、上岗证、巡护日志及巡护装备等，对生态管护员实施奖励制度，强化其成就感、获得感、满足感，从而使其参与生态环境保护的信心与热情得以持续，提升自我价值的认同，将外部激励有效转化为内部激励。其次，为居民提供培训与学习的机会，提高其服务意识和服务技能，实现社区参与效能。由于三江源国家公园园区及周边居民的教育水平相对落后，服务意识及服务技能薄弱，因此，为居民提供学习的平台与机会，有利于提高居民的政策、法规意识，也有利于拓宽社区居民的劳动技能，增强主人翁意识，培养生态公民以不同角色身份参与国家公园及社区治理中。再次，根据不同功能区及居民自身特点，向当地居民提供就业机会。按照生态系统功能将园区划分为三种不同的功能区。如，传统利用区可以依托社区服务中心、居民点等提供服务，允许以特许经营方式适度开办牧家乐及文化和餐饮娱乐服务等，可以适度发展生态旅游，也可以依托园区外的一些服务区域，建设科学考察、环境科普教育等方面的服务基地。通过政策扶持、购买服务、委托管理等方式推动社会组织承担更多的就业功能。最后，提高当地的基本公共服务水平以满足社区公共需求。通过城镇社区发展，完善园区内外基础设施，如机场、公路、通信、环保以及医疗救护、学校教育等基本公共服务项目，提高园区内外公共服务水平，积极探索符合三江源特点的公共服务体系，构建社区参与的外部激励机制。

（五）社区参与的信息沟通机制

信息沟通机制是国家公园社区参与机制构建的过程要件，它贯穿于社区参与的整个过程，在参与意识、参与意愿、参与行为、参与能力、参与效果中发挥着重要作用。首先，加强政府信息公开力度。保证居民的知情权，通过政府信息公开制度的有效实施，确保居民的知情权，防止信息的不对称性。其次，营造共享观点库，保证居民的话语权。为了决策过程更加民主化、科学化，国家公园管理局鼓励在社区召开相关的居民表达意见的民主会议，并就管理或建设方案向群众反馈意见，以寻求观点的自由交流，营造共享观点库，保证居民的话语权，最终与当地居民进行有效沟通，达成共识。共享观点库可以极大地提升双方做出更好决策的能力，它是实现协同效应的前提。更为重要的是，观点的共享能让居民与政府、居民与社区、居民与居民之间更加团结，能让他们从主观上积极参与决策实施过程，最终达成共享式决策。

（六）社区参与的监控及评估机制

为了提升社区参与度，不仅要确保社区组织及居民的行为符合制度规范，也要确保政府、企业、非政府组织等组织的行为不侵犯社区利益，保障社区参与的效果并健康发展。首先，建立完善的监控机制。为了使园区内及周边社区居民参与国家公园建设及社区治理的权利得到切实有效的保障，监控的主体不能单一化，要做到政府监控、社区监控。政府建立了执法监督机构，对个别居民的破坏行为要采取相关的处置措施，并在管辖权的范围之内负责协调国家公园管理主体及客体之间的关系。社区组织及居民要对相关利益主体的经营行为和管理部门的行为进行关注和监督，确保这些组织的行为符合社区居民的长远利益。其次，建立健全评估机制。评估机制是整个社区参与的全过程，在不同时期，定期举行会议，通过设置意见箱、走访等形式，使居民可以通过多渠道来反馈问题，对社区参与前后的状况进行客观准确的评价。

总之，三江源国家公园社区参与机制，是围绕社区参与的整个过程，从参与意识、意愿、行为、能力、效果等层面构建出引导、利益保障、决策、激励、沟通、评估六个方面的机制。它们不是独立的运作机制，而是在社区要素互动关系中相互作用所形成的非线性的互动关系，从而可以推动形成国家公园社区参与的行动逻辑和系统运作规则。

结语

国家公园是我国生态文明建设的重要物质基础、生态文明制度建设的先行先试区、生态文明八项基础制度因地制宜的“创新实践区”。在生态文明建设的关键时期，如何调整国家公园生态保护与社区发展的平衡关系，如何有效地实现国家公园建设中的社区参与，不仅是国家公园管理体系的重要组成部分，也是落实人与自然生命共同体理念的具体举措。根据大量国内外经验，社区参与是协调生态保护与民生发展、探索人与自然和谐共存、实现社区发展与国家公园共赢的有效途径。2021年我国正式设立三江源、武夷山、大熊猫等第一批国家公园，有力推动了我国生态文明建设和国家公园现代化治理。尽管我国国家公园的建立起步晚，但在整个生态文明建设的背景下，建立中国模式的国家公园具有明显的时代优势。

三江源国家公园社区参与机制的构建，意味着国家公园管理机构、地方政府、社会组织、市场主体和民间力量在多元主体参与式治理全过程中，以清晰的角色定位、明确的权责分工和有效的互动参与，真正建立国家公园与当地社区的良好协作与共建关系，提升国家公园及社区治理水平，在一定程度上实现了国家公园与当地社区的可持续发展。