【西藏历史55讲】张云主编 | 第28讲：《钦定藏内善后章程二十九条》

第4编　清朝西藏历史

清朝（1644—1912）是中国历史最后一个大一统封建王朝。康雍乾三朝时期走向鼎盛，制度建设成果丰硕，改革措施多种多样，国力空前增强，经济快速发展，人口有序增长。清朝统治者将新疆和西藏纳入治下，强化管理，清朝统一多民族国家得到巩固，最终确定了中国近代的版图，积极维护国家领土主权的完整。清朝对西藏地方行政、军事、宗教、经济、文化各方面的管理措施逐步落实，册封达赖喇嘛、班禅额尔德尼制度，驻藏大臣制度，金瓶掣签制度，摄政制度，驻军守边制度相继建立，对西藏地方管理的法制化大为增强，西藏与祖国内地的交往交流更加频繁。但是，在1840年鸦片战争爆发、清朝由盛转衰加剧的背景下，作为边疆地区的西藏地方和全国一样，面临着生死存亡的危机，中华民族在奋起抗击外来侵略的伟大斗争中谱写了一曲曲涤荡心魄的英雄悲歌，凝聚力进一步增强。清朝西藏地方历史波澜壮阔、曲折复杂，更值得人们认真思考，引为借鉴。

第28讲 《钦定藏内善后章程二十九条》

清朝西藏地方管理体制先后多次调整，有针对性地解决一些突出问题，往往和重大冲突性事件有关，而不断加强对西藏地方的制度化管理也是逐步实现的，《钦定藏内善后章程二十九条》是清朝治理西藏鼎盛时期的核心成果。

一、藏尼纠纷与廓尔喀军侵藏

促成清朝这次重大改革有内部因素，即转世活佛的乱象，特别是一些活佛勾结外部势力入侵西藏。也有外部因素，便是廓尔喀借口贸易纠纷悍然发动武装侵略，挑战清朝尊严。

乾隆五十三年（1788）在尼泊尔强势崛起的廓尔喀势力以西藏地方征收的税过重、食盐掺土等贸易纠纷，试图武装施压。恰恰在这个时候，六世班禅之弟沙玛尔巴正与其兄仲巴呼图克图因遗产发生争执，沙玛尔巴请求廓尔喀兵相助。于是，廓尔喀派兵2000余人入侵西藏，占领了聂拉木、宗喀、济咙等地。清廷为安定西藏地方，派理藩院侍郎巴忠、成都将军鄂辉带兵进藏驱敌。当清军集结于拉萨时，廓尔喀请求和解。巴忠等人贪功邀赏，默许藏廓私订和约，许以每年三百个元宝作赔偿，为期三年，以换取廓尔喀退兵。此举让廓尔喀人误以为清廷软弱。五十六年（1791），廓尔喀人以索赔赔偿未得为由，第二次大举入侵西藏，再度占据聂拉木、济咙等地，并派遣主力3000兵力偷袭日喀则，洗劫扎什伦布寺。

乾隆五十六年（1791）夏历八月，巴忠在热河避暑山庄得悉廓人再次侵藏消息而畏罪自杀，此后事实真相才逐渐暴露。

二、福康安率军驱敌

乾隆五十七年（1792）2月，清朝派遣福康安、海兰察等率17000人大军进藏驱敌。同时先派和琳负责军需运输事宜，后任命为驻藏大臣，另派鄂辉办理所有藏内至军营粮运乌拉等事务。福康安抵藏时，八世达赖喇嘛、济咙呼图克图及噶伦等即表示：“抵藏官兵所需马匹、驮畜、口粮、运送等，诚愿竭力筹措。”“其口粮除由达赖喇嘛内库、扎什伦布、萨迦寺及贵族、僧俗官员倾囊以供外，属民则只留年内口粮、种籽，余下尽数征收，共备齐粮九万石，正予炒磨。”清军经过一系列血战，彻底击败廓尔喀入侵者，并进军廓尔喀境内。在廓尔喀王表示投降，保证今后“永遵天朝王法”，“再不敢侵犯边界”的情况下，考虑到冬季来临、大雪封山，清廷撤回大军。

乾隆五十七年（1792）清军初抵拉萨时，福康安见旧的扎什城关帝庙残破不堪，便主持在磨磐山新修了一座关帝庙，乾隆帝为关帝庙亲笔题写匾额。乾隆五十八年（1793）内阁侍读学士、军机处行走杨揆撰文，大将军福康安、参赞大臣海兰察等立碑拉萨大昭寺前。既是战胜廓尔喀人入侵的明证，也是清朝维护祖国统一的历史记录。

三、《钦定藏内善后章程二十九条》的形成

在解决西藏此次出现的重大安全事件之初，乾隆皇帝就明确了要订立章程，确保西藏长久稳定的原则立场。

福康安刚到拉萨，即向八世达赖喇嘛和七世班禅传达谕旨：此次用兵征剿廓尔喀贼匪，“全为保护达赖喇嘛、班禅额尔德尼及各僧俗番众人等”。一方面嘉奖达赖喇嘛深明大义，另一方面宣告：“将来剿平匪后，一切善后事宜，必须另立章程，逐一筹办，务使边圉谧宁，永除后患。”（《福康安奉报抵藏达赖班禅面宜谕旨情形折》，乾隆五十七年（1792）正月二十二日，宫中朱批奏折。）对于所有将来应办应改各事宜，达赖、班禅“自当晓谕僧俗人众，一一奉行，永远遵奉”。（《福康安奉报抵藏达赖班禅面宜谕旨情形折》，乾隆五十七年（1792）正月二十二日，宫中朱批奏折。）

通过订立章程管理西藏地方是历史经验的总结，也是依法管理依规管理的必然要求。早在乾隆五十四年（1789）二月十七日，乾隆帝即谕令成都将军鄂辉：“兹虽事竣，撤兵后藏内诸务，倘不订立章程，复有贼匪入侵，无所防备，又需大张办理，藏众亦不得长享安全。以前补放藏地噶伦、戴本、第巴，均由达赖喇嘛专办，驻藏大臣竟不与闻。倘达赖喇嘛明理，择优补放，于事犹有裨益。现在达赖喇嘛朴实无能，不能掌事，仅仗近侍喇嘛办事，凡有噶伦、戴本、第巴缺出，未免轻听属下人等情面补放”，已经提出了订立章程，解决西藏地方官员选择任用权和驻藏大臣的地位问题，同时还对练兵、驻防及确定军需供应等提出具体要求。依据这一要求，成都将军鄂辉、参赞大臣成德、御前侍卫侍郎副都统巴忠和驻藏大臣舒濂等，提出了“藏地善后事宜十九条”，在乾隆五十四年（1789）六月二十七日，经由军机处大臣和珅等商议后，上奏乾隆皇帝，这可以说是钦定二十九条出台的先声。

廓尔喀第二次侵藏后，善后应办事宜急剧增多。乾隆五十七年（1792）正月，福康安抵达拉萨后，即面告达赖喇嘛、班禅额尔德尼：“将来剿平贼匪后，一切善后事宜，必须另立章程，逐一筹办，务使边圉谧宁，永除后患。”达赖和班禅均表示：“将来应办事宜，悉听裁酌主持，永远遵奉。”（乾隆五十七年（1792）正月二十二日《福康安奏报抵藏向达赖喇嘛班禅面宣谕旨情形折》）廓尔喀入侵军被彻底驱逐出西藏以后，班师回藏的大将军福康安，先后会见班禅与达赖，并再次提到善后章程等事。至拉萨后，即受命与四川总督孙士毅、驻藏大臣惠龄、和琳等共同详酌，他们还充分征求了达赖喇嘛和班禅额尔德尼的意见，经乾隆皇帝批准后，形成章程。乾隆皇帝还为其提出了多条改革内容，包括改革活佛转世方法，防止出现活佛“世职”现象，驻藏大臣不仅拣放商卓特巴、噶伦、第巴、戴本等官出缺，而且要综核商上收支；撤兵后查明藏内边界，一一设立鄂博，不许私立越界等。

乾隆五十八年（1793）二月二十五日，福康安率军回内地时，八世达赖喇嘛派拉鲁公、传令官送至墨竹工卡，并遣近侍送福康安至工布江达，遣噶伦拉顶和传令官格桑楚臣等送至康区。

四、《钦定藏内善后章程二十九条》的主要内容

该章程涉及西藏地方事务的各个方面，但是也有其突出重点，包括宗教、军事、行政、赋税和外交等。

（一）宗教事务管理方面

1.大皇帝特赐一金瓶，今后遇到寻认灵童时用满、汉、藏三种文字写于签牌上，放进瓶内，清代掣签用的金瓶由呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦佛像前正式掣签认定。

2.达赖喇嘛和班禅额尔德尼的收入及开支，驻藏大臣每年春秋两次进行审核。

3.达赖喇嘛和班禅额尔德尼在世时，其亲属人员不准参与政事。

4.堪布应选学问渊博、品德良好者充任之。其人选由达赖喇嘛、驻藏大臣及济咙呼图克图等协商决定，并发给加盖以上3人印章的执照。

5.达赖喇嘛所辖寺庙之活佛及喇嘛，一律详造名册，于驻藏大臣衙门和达赖喇嘛处各存一份，以便检查。

6.青海蒙古王公前来迎请西藏活佛，须由西宁大臣行文驻藏大臣，由驻藏大臣发给通行护照，并行文西宁大臣，以便查访。

7.各活佛头目等因私外出时，一律不得派用乌拉；因公外出时，由驻藏大臣和达赖喇嘛发给执票派用乌拉。

8.不得提前发给活佛及喇嘛之俸银。

（二）军事管理方面

1.设3000名正规军队：前后藏各驻1000名，江孜驻500名，定日驻500名，前藏代本由驻拉萨游击统辖，日喀则、江孜、定日各地代本，由日喀则都司统辖。关于军队编制，代本下设甲本、如本和定本等，由驻藏大臣和达赖喇嘛挑选年轻有为者充任，并发给执照。

2.今后征调兵丁，每年每人应发粮食2石5斗，总共为7500石。受征调的兵员，由达赖喇嘛发给减免差役的执照。

3.关于军队装备，十分之五用火枪，十分之三用弓箭，十分之二用刀矛。各兵丁要经常操演。

4.驻藏大臣每年分春秋两季出巡前后藏各地和检阅军队。各地汉官和宗本等，如有欺压和剥削人民事情，予以查究。

5.普通士兵有战斗能力者，虽非贵族亦得升任定本甚至逐级升至代本。

6.每年操演军队所需用之弹药，由噶厦派妥员携带驻藏大臣衙门之公文，前去工布地方制造。

（三）赋税与差役管理方面

1.吉隆、绒夏、聂拉木等地方免去两年一切大小差徭，宗喀、定日、喀达、从堆等地方各免去一年的差徭。免去前后藏所有人民铁猪年以前所欠的一切税收。

2.政府税收，照所定新旧章卡兑换之数折收。公平采买。

3.吉隆、聂拉木两地方抽收大米、食盐等税，除非请示驻藏大臣同意，不得私自增加税额。

4.今后所有免役执照一律收回，所有差役平均负担。其因实有劳绩，需要优待者，由达赖喇嘛和驻藏大臣协商发给免役执照。

5.派人催缴赋税，应按规定期限办理。各村逃亡户之赋税负担应予减免。

（四）行政体制与官员管理方面

1.驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事，所有噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣。

2.噶伦缺补时，从代本、孜本、强佐中考察个人政绩，由驻藏大臣和达赖喇嘛共同提出两个名单，呈报大皇帝选择任命。其余人员可由驻藏大臣和达赖喇嘛委任，并发给满、汉、藏三种文字的执照。扎什伦布的工作人员，由班禅额尔德尼和驻藏大臣协商委任。

3.今后边宗宗本均由小宗宗本及军队头目中选派，任满三年后考查成绩，如果办理妥善升用，否则革退。

（五）外交、外事管理方面

1.今后邻近各国来西藏的旅客和商人，或达赖喇嘛派往域外人员，须由该管主脑呈报驻藏大臣衙门签发路证，并在江孜和定日两地方新派官兵检验。

2.今后廓尔喀、不丹、锡金等藩属之回文，必须按照驻藏大臣指示缮写。关于边界的重大事务，更要根据驻藏大臣的指示处理。外方所献的贡物，也须请驻藏大臣查阅。所有噶伦都不得私自与外方藩属通信。

3.西藏的吉隆、聂拉木等地区和廓尔喀疆土相连，又为交通要道，须树立界碑，限制互相出入。

（六）货币与财产管理方面

1.铸造“乾隆宝藏”字样银币，边缘铸年号，背面铸藏文。驻藏大臣派汉官会同噶伦对所铸造之章卡进行检查，以求质量纯真。

2.所有卸任之噶伦及代本，应将公馆及庄园移交新任，不得据为私有。

（七）司法管理方面

对犯人所罚款项、没收财产，必须登记，呈缴驻藏大臣衙门。无论公私人员如有诉讼事务，均须依法公平处理。

该章程内容涉及宏观层面和原则性问题，如加强驻藏大臣的权力，体现朝廷对西藏地方的全面管理，二十九条中半数以上直接提及驻藏大臣的权力，绝大多数涉及驻藏大臣管辖的事务，诸如，驻藏大臣地位与达赖喇嘛、班禅额尔德尼地位平等；达赖喇嘛、班禅额尔德尼及以下高僧活佛的转世实行金瓶掣签制，由“驻藏大臣亲往监同抽掣”；行政人事上噶伦及以下地方官员由“驻藏大臣会同达赖拣选”；外交上集权于中央，由驻藏大臣负责处理；军事上规定每年由驻藏大臣“巡视边界，操阅番兵”，奖优罚劣；财政上驻藏大臣严格管理财税，监制钱币，合理摊派租税徭役，甚至达赖喇嘛和班禅额尔德尼商上财政开支也要有驻藏大臣春秋两次审核，等等。这样就形成了驻藏大臣总揽西藏地方宗教、人事、行政、财政、军事、司法、外交等一切重要权力。其中，金瓶掣签选择活佛转世形成历史定制，解决了大活佛转世灵童认定中存在的诸多弊端，改变了转世活佛由“吹忠”（即护法喇嘛）作法降神祷问指定，实质上由上层贵族或大喇嘛操纵的局面。金瓶掣签被放在该章程中的第一条，且明确规定具体操作要求：“大皇帝为求黄教得到兴隆，特赐金瓶，今后遇到寻认灵童时，邀集四大护法，将灵童的名字及出生年月，用满、汉、藏三种文字写于签牌上，放进瓶内，选派真正有学问的活佛，祈祷七日，然后由各呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦像前正式拈定。”认定达赖、班禅灵童时，“亦须将他们的名字用满、汉、藏三种文字写在签牌上，同样进行”。

二十九条章程中有大量可以操作的规定，包括驻藏大臣每年分春秋两季出巡前后藏各地和检阅军队；噶伦缺补时，从代本、孜本、强佐中考察个人政绩，由驻藏大臣和达赖喇嘛共同提出两个名单，呈报大皇帝选择任命等刚性规定。此外，还有很多十分细致和具体的规定，诸如，不得提前发给活佛及喇嘛之俸银；今后征调兵丁，每年每人应发粮食2石5斗；等等。二十九条内容并不对等和平衡，确实具有鲜明的指向和很强的可操作性，因此能够得以切实贯彻执行。

【选编自张云主编《西藏历史55讲》（中国藏学出版社出版）一书，内容部分有删节】