丁赛、王鑫淼：西藏新发展格局下县域经济协调发展分析

【作者简介】丁赛，中国社会科学院民族学与人类学研究所副所长、研究员、博士生导师；王鑫淼，中国社会科学院大学社会与民族学院2020级硕士研究生。

【摘要】西藏自治区县域是全区人口分布最集中的地区。文章基于2013—2019年西藏县域人均GDP和各县一般公共预算收支数据，分析探讨了农业县、牧业县、半农半牧县、粮食基地县、边境县、一江两河县6类和7个地级市县域的经济发展现状、财政收支水平，以及县域经济发展的不平衡程度。主要结论为：第一，县域经济发展水平总体较低，与全区水平的差距略有扩大；不同类型县域和不同市区县域的经济发展水平差异明显。第二，县域财政收入能力不足突出，不同类型县域和不同地市县域的财政收支状况存在差异。第三，西藏全区县域经济发展的不平衡程度不高，但在2013—2019年小幅扩大，县域之间的不平衡主要源于不同类型县域内部自身的不平衡。文章的数据分析，可以为西藏县域经济在新发展格局下协调发展提供数据支持和理论依据。

【关键词】西藏；县域经济；协调发展；发展不均衡

一、引言

县域是乡村振兴、城镇化和城乡融合发展的着力点和关键。县城作为乡村与城市的联结与过渡空间，兼具乡村与城市的生产、生活、文化特点且相互影响、相互交融。以大中城市带动乡村发展和特色小镇建设都离不开县域、县城的发展。2019年，我国县级行政区（市辖区和林区，港澳台除外）创造了约占全国35%的生产总值，县域范围零售商品总额占全国比重超过50%，集中了全国大部分的购买力。就全国而言，2010—2019年，受城镇化和撤县设区等影响，县域人口密度下滑，县域总人口从7.21亿人逐步减少到6.86亿人；与此同时，县城人口占县域总人口比重从2010年的19.24%稳步提高至23.13%。目前县域经济社会发展的总体水平与城市差距，以及不同县域之间发展的不平衡依然明显，在当前全国经济下行压力加大的背景下如何提振县域经济应受到足够重视。

西藏自治区2020年城镇人口比重是35.73%，远低于全国63.89%的平均水平；相应的县域城镇人口占比更低。在西藏自治区“十四五”规划中明确提出，要形成“一核一圈两带三区发展新格局”；推进大县城和边疆明珠小镇建设工程。“十四五”末城镇化率达到40%以上，县域经济实力明显提高。在此目标下，分析西藏县域经济现状、研判未来全区县域的协调均衡发展更具有现实意义。

近年来，围绕西藏县域经济发展的研究成果不断涌现，并主要从县域经济发展水平、存在的问题和挑战，以及新时代新发展格局下的新思路等方面展开。陆志伟等以孟中印缅经济走廊为背景，分析了日喀则市9个边境县的县域经济发展水平低于非边境县；产业结构趋于优化但任务艰巨；发展缺乏动力，财政问题突出；人力资源不能满足当前边境地区经济建设需求；基础设施建设滞后5大问题，并提出了相应的对策建议。卜洁文等基于西藏2001—2017年6个地级市和1个地区共计73个县县域面板数据，考察了干部援助、转移支付援助和金融优惠援助这3种援藏政策对西藏各县社会经济发展的影响。主要结论为：各县援藏干部人数增加可以显著提高县域经济水平、消费水平和收入增速，转移支付金额增加可以显著提高县域经济水平和就业水平，金融优惠援助金额增加可以显著提高县域经济水平和医疗水平。卜洁文另一篇研究西藏县域综合实力的论文，通过构建综合经济实力指标体系，计算了各县综合实力，发现西藏自治区各县域之间综合实力差距较大，地区发展不平衡较为明显；西藏县域2000—2017年持续表现出高—高聚集和低—低聚集的二元分布特征。

除此之外，也有学者对西藏边境县扶贫攻坚中的贫困群体的结构性特征、经济生活状况进行分析,探讨了西藏县域生态经济可持续发展的路径。

与上述研究成果相比，本文主要聚焦于西藏自治区县域，将各市下辖区剔除后，基于2013—2019年西藏66个县的人均GDP和各县一般公共预算收支数据，分析探讨农业县、牧业县、半农半牧县、粮食基地县、边境县、一江两河县共6大类型和7地市县域的经济发展现状、财政收支水平；并分析县域经济发展的不均衡程度，为县域经济在新发展格局下协调发展提供数据支持和理论依据。

二、西藏自治区不同类型和不同地区县域的经济发展现状

伴随我国城镇化进程加快，有序撤县设市对于推进城镇化持续健康发展具有重要意义。党的十八届三中全会将具备行政区划调整条件的县有序改市作为全面深化改革的重要任务；“十三五”规划纲要明确提出以提升质量、增加数量为方向，加快发展中小城市，符合条件的县和特大镇可有序改市的目标任务，将培育形成一批功能完善、特色鲜明的新生中小城市作为新型城镇化建设重大工程之一。西藏自治区撤地设市、撤县建市进程也在2014年后明显加快，2014—2017年，林芝市的林芝县、山南市的乃东县、那曲市的那曲县、昌都市的昌都县分别被改为了巴宜区、乃东区、色尼区和卡若区；日喀则市辖区当时为县级日喀则市，现为桑珠孜区；拉萨市的堆龙德庆县改区、达孜县改区。撤县设区不是简单的行政区划变化，而是区域经济发展达到一定程度的必然结果。因此，为了更科学地比较不同县域的发展水平，未将上述区域包括在县域分析范围之内。

西藏自治区2021年的行政区划共分为6个地级市、1个地区，下辖8个市辖区、66个县。全区县域具体包括农业县29个、牧业县14个、半农半牧县23个；其中边境县21个、一江两河开发县13个；粮食基地县11个，其中含农业县10个、半农半牧县1个。西藏2010—2018年人口增加了10.18%；66个县域人口从2010年的218.41万人增至2018年的254.76万人，人口增长16.64%，明显高于全区平均水平，占比从2010年的72.75%小幅升至2018年的74.1%；说明县域是西藏全区人口分布最集中、增长最快的区域。西藏自治区2022年政府工作报告中强调要加快县域经济发展，促进城乡融合、区域联动。

本文对西藏2021年行政区划中66个县域经济的分析将聚焦于2013—2019年，其原因一是十八大后西藏经济社会发展进入了快车道，二是西藏各县生产总值（GDP）统计数据均是从2013年开始公布，也便于比较分析。此外，本文选择人均生产总值（GDP）而非生产总值（GDP）作为分析西藏自治区县域经济状况的指标，也是由于西藏人口规模小，不同县域的人口规模不同，人均生产总值更能体现实际经济状况，也便于横向和纵向比较。因个别县域相关年份的统计数据缺失，为便于比较，缺失数据的县域不包括在分析范围内。

上表中数据显示，2013—2019年西藏自治区66个县所含的日喀则市的萨嘎县和那曲市的双湖县因个别年份统计数据不全而被剔除；余下的64个县有完整统计数据，被作为分析对象。64县的人均GDP与全区人均GDP相比，从64%波动下滑至61.22%，表明县域人均GDP同全区人均GDP的差距小幅扩大。2013—2019年，农业县、牧业县和半农半牧县三类县域中，农业县的人均GDP显著高于牧业县和半农半牧县；农业县和牧业县的人均GDP和全区平均水平相比小幅波动但总体变化不大；半农半牧县的人均GDP与全区人均GDP的比值2019年较之2013年下降了近7个百分点。一江两河开发县该比值下降幅度是不同类型6种县域中下降程度最大的，约10个百分点。粮食基地县该比值窄幅波动，变化不大；边境县的人均GDP与全区平均水平相比在波动中上升，虽然只上升了3个百分点，但却是不同的6类县域中唯一增长的县域。

在7个不同地区中，林芝市下属的6个县域在2013—2019年人均GDP始终高于全区人均GDP；山南市下属县域的人均GDP水平与全区人均GDP差距逐渐缩小；拉萨市属5个县人均GDP与全区人均GDP相比，从高于到低于，两者差距变化较大，尤其是2019年扩大显著，2019年同2013年相比下降了约31个百分点；日喀则市、昌都市、那曲市的县域都是小幅波动中略有下降；阿里地区7个县域在2013—2019年有波动，但基本保持平稳。

上表中2013—2019年西藏全区县域人均GDP的增长速度相对于全区人均GDP平稳增速相比，总体呈下降趋势，其间有明显的起伏变化。在6种不同类型的县域和7个市或地区的下属县中也表现出同样的态势。波动最为强烈的时间点为2015年、2017年和2019年；此外，增速出现负值的有半农半牧县、一江两河开发县和拉萨市、昌都市的县域。2013—2019年扣除物价因素后的实际增幅，西藏自治区人均GDP为60.47%，全区县域人均GDP的增幅低于全区人均GDP增幅近９个百分点。在6类不同类型县域中，超过全区人均GDP增幅的只有边境县；一江两河开发县的增幅最小，低于全区增幅近22个百分点；半农半牧县与全区增长水平相差近20个百分点；农业县、牧业县和粮食基地县低于全区增长幅度在6个百分点之内。在7个地市区域中，山南市和林芝市下属的县域增幅都远超全区增幅33个百分点和近11个百分点；拉萨市所属县域的增长幅度不到10个百分点，是7个地市中与全区增幅差距最大的；日喀则市、昌都市、那曲市和阿里地区所辖县域在2013—2019年增幅也均低于全区增幅。

从7个地市的县域经济发展看，林芝市下属县域因经济起点高，近年来文旅产业发展迅猛，其经济发展表现出整体高位、快速增长的态势。拉萨作为西藏的发展中心，整个拉萨市的人均GDP无论是绝对值还是与全区人均GDP的相对值都明显超出，是7个地市中最高的，2013年拉萨全市人均GDP为49807元，是全区人均GDP的1.9倍，2019年该相对值下降为1.55倍。考虑到拉萨市县域人均GDP增幅下降程度，说明拉萨市区的经济发展动力增加，其引领能力持续提升，但其下属县域经济发展却表现出下滑态势。同时也证实了“十三五”时期，西藏自治区重点推进的拉萨山南经济一体化，在山南下辖县域层面的确起到了很大的发展促进作用。

总体上，西藏自治区县域经济总体发展水平较低，还有待提升，是当前县域经济高质量发展亟待解决的问题。

三、西藏自治区不同类型和不同地区县域财政收支

西藏自治区曾是全国唯一的集高寒、边疆、少数民族和省级集中连片特殊贫困地区于一体的省份，也曾是国家层面唯一被整体划为深度贫困的省份。中央财政支持和对口支援是西藏完成脱贫攻坚和建成全面小康社会的重要支撑。我国在特定历史时期针对不发达地区、重大工程建设移民、受灾地区的发展而建立起来的对口援助，是中国特色社会主义的一种实践，这一方式有利于控制和缩小地区发展差距，实现区域协调发展、民族团结和边疆稳定。20世纪80年代至今，中央财政对西藏的转移支付和全国对西藏的援助已成为长期政策措施。根据统计数据计算，1992—2019年国家财政补助收入占西藏一般预算财政支出的比例均值为91.7%。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调，中央支持西藏、全国支援西藏，是党中央的一贯政策，必须长期坚持，认真总结经验，开创援藏工作新局面。

财政收支包括一般公共预算收支、政府性基金收支和国有资本经营收支3个方面。一般公共预算是以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。由于只能获得西藏自治区县域一般公共预算收支数据，故以此分析县域的财政收支状况。

上表中西藏全区县域的一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值在2013—2019年两次起伏波动并呈现了下降的趋势，且总体上低于西藏自治区的水平。在6类不同县域中也是同样的态势，其中2019年边境县的一般性公共预算支出中有95.63%要依赖转移支付。相比较而言，一江两河开发县的下降幅度略低，但比值略高于全区水平。这说明西藏大部分县域的财政收入能力低于全区水平并持续下降。

在7个地市的县域中，首府拉萨市和经济发展最快的林芝市下属县域的一般性财政收入与一般性财政支出的比值在波动中增加，表明这两个市的县域财政收入能力和自我发展能力有所提升。特别是拉萨市下属县域的一般性财政收入与一般性财政支出比值在2013—2019年的均值高出西藏自治区该比值13个百分点，体现了在县域层面拉萨市依然是增长中心的地位。日喀则市、昌都市、山南市、那曲市和阿里地区的县域财政收入能力依然持续下降。那曲市下属县域是7个地区中财政收入能力最弱的，2013—2019年一般性财政收入与一般性财政支出的比例均值只有3%，也就意味着近97%的财政支出来自财政转移支付。

上表中数据显示，2013—2019年，不同县域一般公共预算支出的年增幅的波动起伏大，全区县域和不同类型县域在2017年都是断崖式负增长，这可能是由于2015、2016年财政支出显著增加后的调整。6类县域2019年的一般性公共预算支出较2013年增加幅度在1.5—2.2倍，远远高于西藏自治区一般性公共预算支出在该时段89.2%的增幅。在6类县域中，半农半牧县和牧业县的一般性公共预算支出的增加程度位居前两位，粮食基地县和一江两河开发县位居最后两位。

7个地市县域一般公共预算支出也明显高于自治区的一般公共预算支出，其增长幅度在1.6—2.7倍。增长幅度最快的是昌都市下属县域，这也和表3中昌都市县域的一般公共预算收入与一般公共预算支出比例不断下滑相对应。西藏经济增长核心的拉萨市县域和经济增长快速的林芝市县域，相应的一般公共预算支出的增幅位居最后两位。

四、西藏县域经济发展的不平衡性分析

西藏自治区发展不平衡不充分的问题目前仍较突出，相应的各县经济发展的差异性也已被研究证实。为此，在“十三五”时期西藏自治区就开始推进区域发展布局。拉萨市和山南市人均生产总值远高于全区平均水平；两市财政总收入占全区总量的58.8%；且两市经济总量约占全区的1/2。从产业结构看，拉萨市现代服务业较为发达，金融、商贸物流辐射藏中南地区；且集中了全区大部分的加工制造企业。山南资源丰富，是藏中南清洁能源基地和全区农副产品重要产区，面向全区市场的民族手工业发达，开发潜力巨大。西藏“十四五”规划中明确指出要做大做强拉萨增长极，以拉萨为中心，辐射日喀则、山南、林芝、那曲，促进拉萨山南经济一体化。2022年西藏自治区政府工作报告再次强调：做大做强拉萨核心增长极，提升首府城市首位度。夯实日喀则面向南亚开放前沿基础，打造林芝改革开放先行区，发挥昌都连接藏青川滇枢纽作用，巩固那曲、阿里生态功能区地位。推动“两江四河”河谷经济带建设。推进拉萨山南一体化发展，建设“五城三小时经济圈”。加快县域经济发展，促进城乡融合、区域联动。上述区域协同发展布局是为了拓展发展空间，优势互补、良性互动、减少分化、共同壮大。但在协同发展中必然有引领核心与外围参与的主次之分，其发展过程中是否会减少或扩大地区差异，是本文分析的核心所在，也是衡量区域协调发展质量和效果的重要方面。在区域差异研究中，选择不同的时间序列、不同的变量指标、不同的差异测度方法和不同尺度的地理区域，所得出的结论不尽相同（Wei Yehuan，1999）。在研究方法上，既有经济学的聚类分析、主成分分析、泰尔指数、基尼系数、回归分析、双重差分法等，也有地理学中的地理加权回归法、总体和局部空间自相关、DEA等方法。

本文以西藏自治区各县人均GDP为衡量县域经济发展水平指标，以基尼系数、泰尔指数和五等分组中最高组和最低组均值比例分析全区县域经济发展的不平衡程度；同时根据7个地市中最高人均GDP和最低人均GDP的比例进行地市发展不平衡和县域发展不平衡的比较分析。 

上表数据显示，2013—2019各年中西藏自治区包括7个地市下属各区的73个县域的基尼系数和泰尔指数均高于66个县中有完整统计数据的64个县域的基尼系数和泰尔指数。其原因是地市下辖区的人均GDP高于其他县域的人均GDP，故而剔除后衡量不均衡的基尼系数和泰尔指数均有所下降。总体上，64个县域的不平衡是现实存在。从不均衡的变化看，剔除地市下辖区后，县域人均GDP在2013—2019年的差距略有扩大。借鉴收入分配领域的共识：基尼系数在0.3—0.4区间，贫富差距比较合理；进入0.4—0.5区间，差距过大。西藏县域人均GDP的基尼系数2019年为0.2556依然低于0.3，可见不平衡程度并不高。

和7个地市相比，县域人均GDP从低至高分为5组，20%最高组和20%最低组的比值在3.1—3.45之间波动，也就是最高组人均GDP是最低组的3倍左右。同7个地市中最高人均GDP和最低人均GDP的比值相比，只有2013年县域比值低于7个地市，其余年份县域该比值都高于7个地市的比值。这也说明县域之间的不均衡程度大于7个地市之间的不均衡程度。

在已知西藏自治区不同县域经济发展不平衡的基础上，本文利用泰尔指数分解方法分析发展不均衡的构成和原因。也就是探究县域经济发展不均衡究竟在多大程度上缘于不同群组之间的不均衡（与之相对的是组内不均衡）。而且使用泰尔指数的优点是分解结果不取决于是先计算组间贡献还是组内贡献，而且所用权数的和为1，当使用其他不平等指数时这些优点就会丢失。泰尔指数实际是一组参数不同的指数，本文只使用了参数为0值的指数，它又被称为平均对数离差（MLD）。具体公式为：

其中yi为第i县域的人均GDP，μ为全部64个县域的人均GDP的均值，n为全部64个县域样本量。

根据Shorrock（1984）的证明，MLD指数可以分解为组内差距和组间差距，即可以用以下公式表示为:

其中Ig是第g组的组内差距，ng是第g组的样本量，μk是第k组的人均GDP，ek是一组数值为1的向量。由此可以看出，上式右边有两项组成，第一项是各个组内差距之和，第二项是组间差距。

西藏自治区的县域从生产方式上可分为农业县、牧业县和半农半牧县3类。另一方面，边境县的建设直接关系到边防巩固和边境安全，为此可从地理区位上将自治区内的县域分为边境县和非边境县。通过泰尔指数分解，得到不同类型县域各组之间的不均衡情况和各组内部的不均衡情况。

上表中2013—2019年农业县、牧业县、半农半牧县3组之间的差距对总体泰尔指数的贡献在10%—11%小幅波动，3个组内的差距对总体泰尔指数的贡献在89%—90%小幅波动；证实了农业县、牧业县、半农半牧县各自内部差距是总体不均衡的根本原因。在组内差距中农业县内部的不均衡程度最大，半农半牧县其次，牧业县内部的不均衡程度最小。农业县对总体泰尔指数的贡献变化范围是60%—64%，表现出小幅下降；半农半牧县的不均衡程度小幅上升，变动幅度是21%—26%；牧业县是3类县域中最均衡的，其对总体泰尔指数的贡献不足4%。

边境县和非边境县两组之间的差距对总体泰尔指数的影响程度是4%—5%；两类县域内部差距对泰尔指数有94%—97%的决定性影响。边境县组内的差距小幅下降，变化范围是20%—23%；非边境县变化幅度也不明显，但却是引起总体泰尔指数变化的主要影响因素。

五、主要结论

2022年政府工作报告提出：推动城乡区域协调发展，不断优化经济布局。推进以县城为重要载体的城镇化建设。推动乡村振兴，确定160个国家乡村振兴重点帮扶县。西藏当前发展不平衡不充分的问题仍较突出，在2022年西藏自治区政府工作报告中强调：要加快县域经济发展，促进城乡融合、区域联动；21个边境县定点帮扶开始实施，边境发展稳定进入新阶段。本文基于2013—2019年西藏64个县的人均GDP和各县一般公共预算收支数据，分析探讨了农业县、牧业县、半农半牧县、粮食基地县、边境县、一江两河县共6大类型和7地市县域的经济发展现状、财政收支水平,以及县域经济发展的不均衡程度。主要结论如下：

(一)西藏县域经济发展水平总体较低，且与西藏全区经济发展水平的差距略有扩大；6类县域和7地市县域的经济发展水平差异明显。

2013—2019年，西藏全区县域经济都有所增长但增长幅度低于全区平均水平增长幅度近9个百分点，县域人均GDP与全区人均GDP的比例从64%下滑至61.22%。这证实了县域总体经济发展水平与全区发展水平差距略有扩大。农业县、牧业县和半农半牧县中，农业县人均GDP显著高于牧业县和半农半牧县；边境县的人均GDP与全区人均GDP相比为73.52%，与全区人均GDP的差距在6类县域中是最小的，且增速最快，并超过了全区人均GDP的增速。通过比较分析，一方面证实了农业县与牧业县、半农半牧县在经济发展方面的差距；另一方面，也表现出该时段内西藏自治区对边境县建设的重视，但边境县人均GDP仍低于全区人均GDP约26个百分点，也说明今后还有较大的提升空间。

在7个地市中，林芝市、拉萨市和山南市下辖县域的经济发展水平遥遥领先，2013—2019年人均GDP与全区人均GDP比值的均值分别为117.9%、91.93%和83.39%；那曲市位居最后，该比例仅为43%。山南市和林芝市下辖县域人均GDP的增速分别为93.86%和71.37%，超过了60.47%的全区增速；此外，其他5个市区下辖县域的人均GDP增速均低于全区人均GDP增速，拉萨市下辖县域的增速位居7个地市的最后。在2013—2019年内山南市下辖县域发展优于拉萨市下辖县域发展的现实，也表明还需要经历一定时期以产业集聚为主的发展过程，才能完成拉萨山南核心区一体化并真正实现经济扩散。

(二)西藏县域财政收入能力不足突出，较之全区财政收入和财政支出的差距更显著，且在2013—2019年变化幅度较大；6类县域和7地市县域的财政收支状况存在差异。

西藏自治区县域财政在收入能力不足的同时财政支出呈现了不断扩张趋势。财政收入与财政支出的比值从2013年的9%下降至2019年的6.1%，与全区财政收支比例的差距从不足1个百分点小幅扩展至4个百分点。而全区县域财政支出在2013—2019年的增幅为206.7%，超过了全区财政支出89.2%的增幅。这也说明西藏县域财政收入水平持续下降，依赖财政转移为主的县域财政支出刚需不断上升。在6类县域中，农业县的财政收支比例最高，2013—2019年财政收支比例的均值为9.51%；半农半牧县和牧业县的财政收支比例逐渐趋向一致，在2019年均为5%;边境县的财政收支比例在2013—2019年的均值为7.88%，在6类县域中位列第4，这也证实了西藏自治区在财政支持上对边境县的倾斜。

2013—2019年在6类县域中，半农半牧县、牧业县、边境县的财政支出增幅分别为216.21%；214.98%和201.51%，位居前三，高于全区财政支出89.2%增加的水平；在7个地市中经济发展相对靠后的日喀则市、昌都市、那曲市、阿里地区的财政支出增幅都超过了全区水平。同全区财政收支平稳变化相比，县域财政收支的差距变化起伏更大，2015和2016年县域财政支出分别超过全区财政支出增幅约25个百分点和31个百分点，而2017年又低于全区财政支出增幅近24个百分点。在7个地市中，拉萨市辖县域是财政收入能力最强的，且是全区水平的2.3倍，除山南市略高于全区水平外，其他地市下辖县域的财政收支比例都低于全区水平。拉萨市辖县域财政收支比例和其他地市县域的差距十分明显，这也再次彰显了拉萨作为核心增长极的地位。

(三)全区县域经济发展的不平衡程度在2013—2019年虽小幅扩大但并不高；且不平衡变化幅度超过了7个市区的不平衡程度，县域之间的不平衡主要源于不同类型县域内部自身的不平衡。

与之前西藏县域经济实力差异研究结果不同的是，包括7个市区下属各区后的县域人均GDP的基尼系数从2013年的0.2565上升至2019年的0.3172，提高了23.7%；剔除7个市区下属各区后的县域人均GDP的基尼系数从2013年的0.2384上升至2019年的0.2556，提高了7.2%；说明西藏县域经济发展的不平衡程度不高。泰尔指数变化和五等分组衡量的不均衡发展程度也都与基尼系数变化幅度保持一致。但县域之间的不均衡程度在2013年和7地市基本一致，而2019年有所超出。

全区县域不均衡程度的90%是由于各种类型县域内部的发展不均衡所致。农业县内部的不均衡所起作用在60%—64%；其次是半农半牧县，牧业县的均衡程度最好。非边境县的不均衡程度远远高于边境县，其对全区县域不均衡程度的作用占比为74%—77%。

（四）西藏自治区县域经济发展不平衡是多方面因素长期作用的结果，最主要的因素包括：一是自然地理条件的差异。拉萨、林芝所辖县域之所以在经济发展上遥遥领先，与其相对良好的自然地理条件密不可分。而发展较为落后的县域大多处于自然地理条件较为恶劣的高海拔地区，甚至有一些地区被视为不适合人类生存，因而经济发展会愈发困难。二是人口密度不同导致的人力资本积累的差距。不同县域的人口分布状况的不同直接影响到经济发展最重要的人力资本要素，通常人口密集度高的县域人力资本状况好于人口密集度低的县域。在信息时代，经济发展特别是生产方式的转变伴随着人口素质和劳动力就业能力的不断提升，也就是需要高质量的基础教育、学历教育和职业技能教育。如果人口密度过低，开展各类教育的成本自然要高，且因无法保证效果有时不得不有所放弃。三是长期存在的发展差距加强了投资偏好的倾向。考虑到投资收益和项目成效，发展基础好的县域更容易获得大的发展项目，形成产业规模化地区，从而加强了马太效应。上述三种因素常常相互叠加。如任其发展，势必会使各县域经济发展方面的不平衡更趋严重，出现强者愈强，差者愈差。

西藏“十四五”规划中，强调要全面推进乡村振兴，大力发展县域经济，固边和兴边并重，加快边疆发展、深入推进兴边富民行动。上述重要举措无疑将缓解西藏县域发展不平衡不充分的问题，未来在新发展格局下的顶层设计上还应更加突出一盘棋的全局发展理念和思路，在全面推进各类县域经济发展的同时，对自然地理条件差、人口密度低、发展基础差的县域给予特别关注，在加大财政转移支付力度、改善交通和基础教育、医疗卫生条件、选派驻村帮扶干部、落实对口援藏项目等方面给予适度的政策倾斜，支持和帮助各县域逐步探索发展出与本地自然资源相适宜的优势产业，并形成一定规模，将其与拉萨、林芝所辖县域之间的发展差距有计划地控制在一定范围，力争尽快实现县域经济协调发展。