张云：新时代党中央治边稳藏的创新理论与伟大实践

【作者简介】张云，中国藏学研究中心历史研究所研究员、陕西师范大学人文高等研究院特聘研究员。

【摘要】党的十八大以来，在西藏工作方面，党中央汲取中国传统的“治边”智慧，认真总结1951年以来治理西藏的成功经验，提出了“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想。党中央治边稳藏重要思想的深厚历史与现实基础，西藏治理的新跨越与新境界，新时代党中央治藏方略的不断丰富发展与完善，以及系统理论指导下安边政策的深刻内涵与富民强边在西藏的创新实践，体现了系统性、科学性、思想性和实践性的有机结合，既是70多年来中国共产党西藏治理经验教训的客观总结，又明确了解决西藏现实诸多繁难问题的基本原则，更为较长一个时期西藏做好稳定发展工作提供了根本遵循。

【关键词】新时代；治藏方略；创新理论；富民强边

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，清醒认识国际国内各种不利因素的长期性、复杂性、尖锐性，主动治理，迎难而上，妥善做好应对各种困难和复杂局面的准备，让驶向宏伟目标的中华民族这艘巨轮劈风斩浪、一往无前。在西藏工作方面，党中央汲取中国传统的“治边”智慧，认真总结1951年以来治理西藏的成功经验，提出了“治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，结合建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏的创新实践，形成了新时代党的治藏方略。党中央坚持把西藏工作的着眼点和着力点放在维护祖国统一、加强民族团结上，把实现社会局势的持续稳定、长期稳定、全面稳定作为硬任务，对各方面工作统筹谋划、综合发力，牢牢掌握反分裂斗争主动权，不断夯实西藏民族团结基础，积极推进兴边富民工程，开启了西藏迈进高质量发展和长治久安的新阶段。

一、新时代西藏历史坐标的新定位

2013年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时明确提出了“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想，开启了西藏工作标本兼治、理论创新的新航程，并在2020年8月召开的中央第七次西藏工作座谈会上，进一步完善为内容丰富、体系完整的新时代党的治藏方略，成为做好西藏工作的纲和魂。

（一）历代中央政府治理西藏成功经验的科学总结

西藏自古是中国一部分，从元朝开始正式纳入中央政府的行政管辖之下，元朝在西藏地方建政立制，任免官员，推行法律，清查户口，征收赋税，建立驿站，驻扎军队，行使了充分有效的管辖。自此以后的700多年时间里，西藏地方一直在中央政府的主权管辖范围。1264年，元朝在中央设总制院（1288年改宣政院），由萨迦派担负相关责任，重用帝师，郡县吐蕃之地，军民统摄，僧俗并用。明朝继元而立，收缴故元印信，委任西藏各地官员，设立乌思藏、朵甘行都指挥使司，恢复驿站，多封众建，辅以贡市羁縻策略。明朝还将帕木竹巴占据了半个世纪的萨迦大殿交还萨迦，在阿里、拉达克等地设立俄力思军民元帅府，实施管理。清朝多次调整西藏地方管理体制，设立驻藏大臣并不断加强其统揽西藏地方一切事务的权力，完善法规条例，驻扎军队并建立额设藏军，规范练兵巡边制度。历史上的西藏边疆治理，不乏成功经验可以借鉴，例如乾隆五十七年（1791）命福康安、海兰察率大军驱逐入侵西藏的廓尔喀军队。以此为契机，乾隆皇帝颁布《钦定藏内善后章程二十九条》，整顿内政外交，创新大活佛转世管理，推行金瓶掣签制度，加强驻藏大臣统管西藏地方一切事务的权力，掌管达木蒙古八旗，实施练兵和巡边制度，给西藏带来了数十年的安宁。历史经验证明，边疆稳定既是国家稳定的前提条件，也是各族百姓幸福安乐的重要基础。

（二）近代以来西藏地方边疆危机教训的认真汲取

清朝中期以后，中国封建社会极盛而衰。加之帝国主义列强的武装入侵，中华民族面临着前所未有的生死存亡危机，边疆地区更是首当其冲，西藏沦为帝国主义列强侵略蹂躏的重灾区。腐朽怯懦的清王朝逐渐失去保护西藏边防的能力。1876年接受不平等的《中英烟台条约》中的有关规定，引发清朝中央政府与西藏地方首次出现较大的矛盾。1888年，英国武装入侵西藏，软弱的清朝政府不仅不能派军支持西藏地方抵御外辱，还采取妥协退让的方针，撤掉主张抗战的驻藏大臣文硕，代之以庸懦的升泰。1890年3月17日，升泰受命与英印政府总督兰斯顿在加尔各答正式签订了《中英会议藏印条约》，清政府承认哲孟雄归英国保护。1904年，荣赫鹏带领英国侵略军占领拉萨，刺刀之下，强迫西藏噶厦和拉萨三大寺代表签订《拉萨条约》，驻藏大臣有泰颟顸误国，对此负有不可推卸的责任。1913年10月，在英国要挟下，袁世凯政府派代表到印度西姆拉（今喜马偕尔邦境内）参加“中英藏会议”。连中国政府参与谈判的代表也要由英国插手决定。英国代表麦克马洪（A.H.McMahon）在会议期间提出划分“内藏”“外藏”和中国内地与西藏之间的界线问题，即所谓“中藏边境事宜”。遭到中国政府的拒绝，会谈破裂，条约无效。更为恶劣的是，英国代表麦克马洪和顾问贝尔（Bell，Sir Charles Alfred）竟然以支持和帮助西藏反对中央政府、取得“独立”为诱饵，哄骗和逼迫伦钦夏扎·班觉多吉私下交易，在麦克马洪所画的印度和西藏分界的地图上画押，伪造所谓的“麦克马洪线”，将一直属于中国西藏管辖的9万多平方公里的土地划给英属印度。对这笔肮脏的交易英国方面多年不敢公开，1936年才以“未标定界”悄悄塞进英国出版的地图中。伦钦夏扎也未敢将此事正式报告给十三世达赖喇嘛，西藏方面也没有批准过这一非法的领土交易。1936年，“麦克马洪线”具体划线才出现在英属印度地图上，直到1954年一直注明是“未标定界”。1938年，英印政府出版了包含“麦克马洪线”，却冒充1929年出版的《艾奇逊条约集》第14卷，并将真实的1929年旧版《艾奇逊条约集》收回销毁。

1931年“九一八事变”爆发后，中国社会掀起了救亡图存的浪潮。1932年12月24日，九世班禅额尔德尼·曲吉尼玛在南京参加新亚细亚学会第三次会员大会，发表了《西藏是中国的领土》演讲；1934年6月3日，九世班禅又在上海作了《蒙藏为中国重要国防》的演讲，号召全社会关注边疆、关注边防。1939年2月9日，著名历史学家顾颉刚在昆明《益世报·边疆周刊》第9期发表了《中华民族是一个》的文章，强调各民族不分彼此、团结起来一致对外的学术主张。1947年，当刚独立的印度在南京建立大使馆时，即使是软弱的国民政府也对印度代办明确表示了不承认“麦克马洪线”的原则立场。1950年年初，印度军队大胆越过西山口进军达旺。到1954年印军完全控制“麦克马洪线”以南属于西藏门隅—洛隅—下察隅地区。印度政府为此成立了东北边境特区进行管辖。1954年6月，周恩来和尼赫鲁进行第六次会谈，周恩来提出：“麦克马洪线”不仅中印边界有，而且在中缅边界也有，这是英国殖民主义者造成的，他们用铅笔从喜马拉雅山画过来，就像瓜分非洲一样。因此，这条线中国政府不能承认，但是当前维持现状，双方都不要越过这条线。尼赫鲁表示：如果有机会，双方协商进行调整。1956年10月，周恩来在接见缅甸总理吴努时明确表示：“‘麦克马洪线’中国政府是不能承认的，那是英帝国主义侵略中国留下的，是非法的，中国人民和缅甸人民不能负这个责任。现在两国独立了，又是友好国家，新中国政府可以根据新的情况与新的关系，可以从现实情况出发考虑‘麦线’问题，但不能用‘麦线’来划界。”同年，周恩来在与尼赫鲁谈话时说：“这个线是不合法的，中国历届政府都不承认，新中国政府自然也不能承认。这是英国侵略中国的产物，中印两国人民不负这个责任。现在中国、印度、缅甸都独立了，我们应该根据新的现实情况，加以现实的解决。” 1962年10月8日，周恩来总理在接见苏联大使契尔沃年科时谈到中印边界问题：“‘麦克马洪线’是1914年英国同西藏地方政府当局在西姆拉会议期间秘密签订的，历届中国政府都没有承认过。这条所谓‘麦克马洪线’从来未进行过实际勘查和测量，只是在地图上画了一条线，从不丹向东，经过中国境内一直画到中缅边境的部分地区。这就是所谓‘麦克马洪线’。它之所以未进行勘查，原因很清楚，历届中国政府从来未批准这条线，自然也不可能在中国境内进行勘查。所以这条线只存在地图上。中缅解决边界问题时没有承认‘麦克马洪线’，双方作了实际勘察，规定了边界。这条边界线有些地方与麦克马洪线相符，有些地方并不相符。”然而，印度方面并没有按照中方友好协商的意愿解决边界问题，不仅要继承英国的殖民遗产，还要扩大侵略行为，最终导致1962年中方被迫发动边境自卫反击战。

（三）复杂的国际形势与周边安全挑战的正面应对

中印边界是中国与周边国家唯一没有达成共识、划定边界的地区，印度一部分军事冒险势力从未停止在边境地区的蚕食和挑衅活动。1951年，印度阿萨姆步枪队少校卡廷率队首次进入并占领中国藏南地区的达旺，到1953年，印度基本控制了我藏南即“麦克马洪线”以南广大的争议地区。1954年10月，尼赫鲁访华回国后，一条非法的“麦克马洪线”竟立即出现在印度官方地图上，并强迫中国接受这一事实。到1956年年底，印度政府占领完最后一片地区里米金（Limeking），在非法“麦克马洪线”以南占领区建立起一整套行政管理体制，成立“东北边境特区”。印度在1962年中印边境冲突中失败后，不仅趁中国军队撤出之机重新侵占我藏南地区，而且不断强化军事控制。同时，多次挑起边界冲突，制造流血事件。2017年制造洞朗对峙，越界进入中国领土，2020年在加勒万河谷地区挑起冲突，这些事件只是他们长期扩张挑衅活动的延续，而不会是终结。2022年5月中旬，印度将原驻扎在印巴边境地区的6个主力师部署到我藏南地区（伪“阿鲁纳恰尔邦”），印军的4个作战司令部已组建了一个“联合指挥中枢”，并明确声称就是针对“解放军在中印边境地区不断升级的军事基础设施”，就是为了应对中国在陆地边境和印度洋的“潜在挑战”。2022年5月24日，印度总理莫迪参加了在日本举行的美日印澳“四边机制”峰会，以增强与美国、日本的战略联合，在南海、东海问题上站队美国，意图东西挤压中国，迫使中国陷入两线作战。

西藏地方始终存在并在当前变得更加尖锐复杂的挑战来自外部。以破坏国家统一、追求西藏分裂的十四世达赖集团，甘做美西方反华势力阻挠中国崛起的工具，尽管不断变化手法，却从来没有停止分裂国家、破坏民族团结和西藏稳定的活动，抹黑中国的西藏政策和民族政策，歪曲西藏各项事业的发展成就。美国长期插手和捣乱破坏西藏稳定发展的活动，从支持武装叛军到给分裂活动提供资金援助，允许十四世达赖访美，美国总统、国务卿、副国务卿还分别与之会见。1997年，美国总统克林顿首次任命“西藏事务特别协调员”，2002年出台的“西藏政策法案”为该职位的设置提供了美国国内法所谓“依据”，2021年12月20日，任命负责民事安全、民主和人权事务的副国务卿乌兹拉·泽雅兼任美国新一任所谓的“西藏事务特别协调员”。2020年1月28日，美国国会众议院还审议通过了所谓的“2019年西藏政策及支持法案”，无厘头地指责中国的民族宗教政策和《藏传佛教活佛转世管理办法》，公开支持十四世达赖集团的分裂活动，粗暴干涉中国内政，以实现其战略上遏制中国崛起的罪恶企图。一些西方国家也跟风美国，为虎作伥，炒作所谓“西藏议题”，假“民主”“人权”之名抹黑中国。

党中央对当前西藏面临的更加复杂严峻的形势作出准确的判断，认为呈现出“五期叠加”阶段性特征：反分裂斗争进入应对重大风险的关键期，不同性质矛盾相互交织，斗争将更加尖锐、复杂、激烈；社会大局进入实现长治久安的推进期，反对分裂、维护国家安全特别是政治安全任务更加艰巨；经济社会进入高质量发展的转型期，发展不平衡不充分的问题更加突出；生态保护进入生态文明建设的深化期，巩固重要的国家生态安全屏障、建设国家生态文明高地的任务更加繁重；边境建设进入富民强边的攻坚期，补齐边境建设短板、加强国防能力建设、深化反蚕食斗争已刻不容缓。因此，要增强机遇意识和风险意识，保持战略定力，坚持底线思维，发扬斗争精神，把握工作规律，准确识变、科学应变、主动求变，善于在危机中育先机、于变局中开新局，抓住机遇，应对挑战，趋利避害，奋勇前进，全面开启社会主义现代化新西藏建设新征程。

二、西藏地方治理的新跨越与新境界

西藏地处青藏高原腹心地带，自然灾害频发，生态环境脆弱，协调保护与发展矛盾难度大；地域辽阔，人口稀少，社会治理成本高；发展基础薄弱，历史欠账多；宗教氛围浓厚；美西方插手破坏不择手段；边境安全面临诸多挑战；境外达赖集团利用民族宗教问题搞分裂活动，让维护国家安全的任务空前加重。以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民齐心协力，在全面打赢脱贫攻坚战、取得全面建成小康社会伟大胜利的同时，着眼于中华民族的长远利益和根本利益，开启了西藏治理的新时代，实现了西藏地方治理的新跨越。

（一）着眼中华民族伟大复兴的顶层设计

党的十八大以来，面对党内和社会上出现的各种错综复杂的问题，党中央提出了坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持总体国家安全观的战略部署，统一了全党和全国各族人民的认识，并付诸实践，使之成为解决诸多难题、推动各项工作的行动纲领。

对把维护祖国统一、加强民族团结作为工作着眼点、着力点的西藏地方，总体国家安全观具有极其重要的指导意义。党的十九大报告强调，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。2014年4月15日，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记提出“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路”。这些都为作为边疆地区、承担维护国家安全特殊责任的西藏地方指明了方向，划出了重点，并为做好维护西藏地区安全工作提供了具体的思路。

（二）开启西藏地区治理的崭新阶段

党的十八大以来，西藏的治理进入一个崭新的时代。继2008年拉萨“3·14”打砸抢烧暴力事件后，也有小部分境外反华势力和民族分裂势力煽动的事件引起海内外的广泛关注，严重影响人民群众的生命安全和社会大局稳定。同时，也切实感受到西藏基层组织应对乏力，明显存在组织涣散和弱化空虚化问题。于是借十八大召开的东风陆续出台或有力推进了一系列祛病除根的有力措施，给西藏带来了巨大的变化。

第一，强基惠民，驻村（居）驻寺西藏地处反分裂斗争前沿阵地，基层又是国家治理的薄弱地带，在市场经济的背景下，基层政权建设面临诸多新的问题，易于受到传统习惯势力和宗教势力的影响，属于达赖集团插手破坏的重灾区。党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带，与人民群众有着直接的、经常的、密切的联系，能够直接倾听群众的呼声，掌握群众思想的脉搏，是党的全部工作和战斗力的基础。从2011年10月开始，西藏开展创先争优强基础惠民生活动，来自全区各级、各部门的2万多名干部，组成了5451个工作队，进驻到西藏所有行政村和居委会，开展驻村工作。全面了解所驻村（居）发展稳定方面存在的问题，帮助基层群众找准阻碍经济发展、影响居民增收致富的制约因素，并帮助落实基础设施建设项目，大力推动了农牧业特色产业、民族手工业、旅游业等的发展，带动群众脱贫致富。与此同时，驻村（居）干部化解各类纠纷和历史遗留问题，巩固了西藏基层社会的稳定。基层党组织的战斗力因此得到显著增强，党在基层的执政基础更加牢固。

寺庙是西藏地方社会治理的难点，驻寺工作的指导思想是“全面落实加强和创新寺庙管理工作，大力推进全区寺庙管理长效机制建设，切实维护藏传佛教正常秩序，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应”。西藏自治区党委和政府统一规划、精心组织安排，坚持管理和服务两手抓、同促进。因地制宜制定了以住寺僧尼为中心的“六个一”政策和“九有”政策，既做国家意识、法治意识、公民意识的教育工作，又认真落实利寺惠僧政策，把僧尼纳入社会保障体系，使寺庙僧尼与城乡居民享受同等社会保障和公共服务；全面改善寺庙基础设施建设及周边环境，为寺庙通电、通水、通路，为寺庙僧尼遵规守法、安心修行解除后顾之忧，把对寺院和僧尼的管理与服务结合起来，寓管理于服务之中，赢得了广泛赞誉。西藏还积极开展和谐模范寺庙暨爱国守法先进僧尼评选表彰工作，推动了平安寺庙的建设，产生了积极的效果。

第二，推进“双联户”（联户平安、联户增收）管理机制西藏按照“住户相邻、邻里守望”的原则，坚持分类指导，综合考虑村（居）户数、农牧区差异、行业特点等因素，采取亲情相连、地域相连、行业相连等模式，把城乡5户或10户划分为一个联户单位，民主推选产生一名“致富带头人”“文化人”“事务明白人”或“热心人”作为联户长，协助配合村（居）民“楼院长、组长”组织开展群防群治、纠纷调解、流动人口服务管理等工作。2013年9月，全区共划分联户单位8万余个，涉及家庭70余万户、300余万人，基本实现了“双联户”服务管理工作的全覆盖。在不断总结加强和创新社会管理工作经验的基础上，明确“双联户”服务管理工作的十项任务，即矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联控、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联扬、科技知识联学联教、小额信贷联保联担、致富项目联建联营、发展成果联创联享。

第三，覆盖全区的“网格化”管理“推广拉萨、昌都等地经验，把城镇网格化管理拓展到社区、村民组、居民区，延伸到寺庙”，构建治安防范“大网络”。通过有效整合社区工作人员、村（居）委治保员、流动人口协管员、治安民警等力量，形成“1+5+X”网络工作模式，根据社会管理秩序、治安环境状况等，将网格划分为日常管理、重点关注、综合治理3个等级，以网格为单位，逐人、逐地、逐事明确工作任务，做到精确定位、精选定人、精准定责，对发现的各类问题层层通报、处理、移交、监督。通过网格化建设把群众有序地组织到一起，共同开展治安防范，共同看家护院，改善治安环境，把有限的警力与无限民力有效结合，构建了维护稳定、治安防控的大网络。网格化管理以社会服务管理网格为最基本单元，形成专群结合、条块结合、社群结合的工作格局，促进了运动式管理向常态化管理转变、从粗放式管理向精细化管理转变。将“双联户”服务管理工作与“1+5+X”的网格工作力量进行对接，形成以乡镇综治办和派出所为核心、以社区民警和治保人员为骨干、以村（居）民联保组长为基础的社会管理体系，通过网格化管理触角的延伸，做到了解决问题一通到底、社情民意一传到顶，实现了矛盾纠纷联防联排、安全隐患联防联控、困难家庭联帮联扶，夯实了城乡发展稳定的根基。

（三）形成新时代党的治藏方略

2020年8月28—29日召开的中央第七次西藏工作座谈会，在中央第六次西藏工作座谈会提出的“六个必须”的基础上，明确提出“必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点”，将“必须统筹国内国际两个大局”这一条单独列出，进一步提出“必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务”，同时，首次提出“必须坚持生态保护第一”。形成“十个必须”的新时代党的治藏方略。应该说这些成功的经验和智慧，是经过中国共产党百年求索、70多年西藏治理实践，特别是党的十八大以来重大理论创新的产物，既有对成功经验的归纳，也有对惨痛教训的汲取，来之不易，新时代党的治藏方略无疑是做好西藏工作的根本遵循，必须长期坚持、全面落实。

民族宗教工作是西藏实现长治久安的重中之重。习近平总书记强调指出：做好新时代党的民族工作，要把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线。铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦。铸牢中华民族共同体意识，就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。目的是巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系，维护各民族根本利益，构建起维护国家统一和民族团结的坚固思想长城，增进各民族对中华民族的自觉认同，推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。

新时代党的民族工作创新发展，要正确把握共同性和差异性的关系，引导各民族始终把中华民族利益放在首位；充分认识到各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分，中华文化是主干，各民族文化是枝叶；要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义，以维护统一、反对分裂的意义，以改善民生、凝聚人心的意义，让中华民族共同体牢不可破。

坚持藏传佛教中国化方向，是新时代党中央提出的又一个重大理论命题。西藏地区宗教气氛浓厚，信教群众人数较多，加之十四世达赖集团分裂势力利用宗教破坏西藏经济发展和社会稳定，甚至否定藏传佛教一千年来的发展成果，逆历史潮流而动，试图恢复所谓印度的“那烂陀传统”，用心非善。针对藏传佛教界当前存在的种种问题，西藏宗教界特别是藏传佛教界要适应时代变化，担负历史使命，以有利于维护祖国统一和社会稳定、有利于增进“五个认同”、有利于团结宗教界人士和信教群众、有利于藏传佛教健康传承、有利于减轻信教群众负担为标准，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应，不断推进藏传佛教中国化，完善寺庙管理长效机制，常态化推进“遵行四条标准”教育实践活动，深入开展“国家意识、公民意识、法治意识”教育，让国大于教、国法大于教规、公民大于教民的观念深入人心。

藏传佛教中国化是一个渐进的、动态的、不以人的主观愿望为转移的自然历史过程。推动藏传佛教中国化，人是关键、思想是核心、制度是保障、文化是基础。从藏传佛教界来说，坚持中国化方向，还要清除政教合一封建农奴制时代遗留的残余影响，不断摈弃“强迫信仰”遗毒，切实尊重群众信仰自由；摈弃等级观念，切实尊重群众平等权益；摈弃神权观念，切实尊重群众信仰心理；摈弃支配观念，切实尊重群众生产生活。真正践行菩萨精神，为众生着想，为人民服务，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应。

三、体系完整、思想深邃的安边策略

党的十八大以来，党中央加强对外交工作的领导，以实现中华民族伟大复兴为使命推进中国特色大国外交，以维护世界和平、促进共同发展为宗旨推动构建人类命运共同体，以中国特色社会主义为根本增强战略自信，以共商共建共享为原则推动“一带一路”建设，以相互尊重、合作共赢为基础走和平发展道路，以深化外交布局为依托打造全球伙伴关系，以公平正义为理念引领全球治理体系改革，以国家核心利益为底线维护国家主权、安全、发展利益，以对外工作优良传统和时代特征相结合为方向塑造中国外交独特风范，并在这些方面进行了一系列重大理论和实践创新。作为特殊边疆民族地区的西藏地区，中央实施了体系完整、体大思精的治边稳藏政策。

（一）睦邻、安邻、富邻与共同安全的理念

中国是世界上拥有邻国最多的国家，陆地边界22000多公里，海岸线18000多公里，周边国家多达29个，其中直接接壤邻国15个。西藏自治区南部和西部与缅甸、印度、不丹、尼泊尔、克什米尔等国家及地区接壤，陆地国界线4000多公里，是中国西南边陲的重要门户，是连接东亚和南亚、印度洋地区最直接的陆路通道。

习近平总书记指出，“我国周边外交的基本方针，就是坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。发展同周边国家睦邻友好关系是我国周边外交的一贯方针。要坚持睦邻友好，守望相助；讲平等、重感情；常见面，多走动；多做得人心、暖人心的事，使周边国家对我们更友善、更亲近、更认同、更支持，增强亲和力、感召力、影响力。”强调“要着力深化互利共赢格局。统筹经济、贸易、科技、金融等方面资源，利用好比较优势，找准深化同周边国家互利合作的战略契合点，积极参与区域合作”。要着力推进区域安全合作。“要坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。”把自身发展和周边发展结合起来，把自身安全和周边国家的安全关联起来，实现共同发展、共同安全的目的。

2013年5月，中国政府提出“孟中印缅”经济走廊倡议，加强该地区互联互通，得到印度、孟加拉国、缅甸三国的积极响应。2014年习近平主席访问印度期间，宣布为印度官方香客增开经西藏自治区日喀则市乃堆拉山口新路线。中国对尼泊尔在民生恢复、灾后重建及基础设施等方面的建设，均予以支持。2015年3月，国家发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出“推进西藏与尼泊尔等周边国家边境贸易和旅游文化合作”。同年8月，中央第六次西藏工作座谈会明确指出：“要把西藏打造成为我国面向南亚开放的重要通道。”2017年5月9日，中国商务部部长钟山与尼泊尔政府副总理兼财政部部长克里希纳·巴哈杜尔·马哈拉正式签署《中国商务部与尼泊尔工业部关于建设中尼跨境经济合作区的谅解备忘录》，“中尼友谊工业园”和“中国西藏自治区—尼泊尔文化产业园”两个项目正式启动。2019年10月12—13日，习近平主席对尼泊尔进行访问，双方决定本着同舟共济、合作共赢精神，建立面向发展与繁荣的世代友好的战略合作伙伴关系，包括加快提升互联互通水平，将共建“一带一路”同尼打造“陆联国”国策对接，推进中尼跨境经济合作区建设，推动产能和投资合作，提升贸易便利化水平；推进跨喜马拉雅立体互联互通网络建设；升级改造跨境公路，启动跨境铁路可行性研究，逐步增开边境口岸，增加两国直航，加强通信合作；进一步推进两国在贸易、投资、工程承包、技术合作、旅游等方面的务实合作。2017年8月10日，西藏自治区“南亚标准化（拉萨）研究中心”挂牌成立；8月30日，中国吉隆口岸扩大开放为国际性口岸新闻发布会在拉萨召开；2019年6月14—15日，中国政府成功举办“2019·中国西藏发展论坛”；2020年4月，国务院正式批准设立拉萨综合保税区，希望加大与南亚地区各国的全方位合作，促进经济文化交流，促进人文领域的联系，营造和平、安全的区域环境，同时实现西藏的稳定繁荣。

但是，由于中印双方战略互信不足，印度把中国的“一带一路”视为围堵印度的战略，甚至延续了英国殖民主义思想遗钵，把南亚其他国家视为自己的后院与势力范围，把中国西藏视为其地缘战略缓冲地带，成为影响中印双方互为发展机遇、互不构成威胁的基本判断的最大障碍。在美国利用拉拢印度实施其全面遏制中国战略的大背景下，印度也趁机实施其“向东看”战略，积极参与“美日印澳”四方安全对话，矛头直指中国。根据《印度斯坦时报》2022年5月29日报道，印度商务部门的数据显示，美国在2021—2022财年已经成为印度的最大贸易伙伴，双边的贸易额达到1194.2亿美元，超越印中贸易额。印度出口商联合会副主席哈立德·汗说：“未来几年，印度与美国的双边贸易将继续增长。印度加入了美国领导的建立‘印太经济框架’（IPEF）的倡议，此举将有助于进一步加强经济关系。”显然，中印双方尽管有着良好的经济和战略合作前景，而在当前的局势下要实现双方关系的根本改善尚需假以时日，尚需双方的真诚面对和共同努力，仅靠中国一方之力难以达成。

（二）加快边境地区建设，确保边防巩固和边境安全

中国在处理历史遗留的边界问题上一贯本着和平友好、平等协商、互相尊重、互相谅解的精神，寻找公平合理、双方都可以接受的解决办法。在20世纪60年代，相继与缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗等国签订了边界条约或协定；20世纪90年代到2000年，又与俄罗斯、老挝和越南以及新独立的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国解决了边界问题。但是，中国和印度谈判却遇到了重重困难。中印都是近代遭受帝国主义殖民侵略的国家，甚至共同受到英帝国主义势力的蹂躏和奴役，本应该正确对待历史，共同面向未来，事实上却并非如此。中印边界会晤从2003年启动，至今已近20年，经历了24轮谈判，不仅问题没有得到解决，还不断出现边境地区流血事件。究其原因，有这样几方面因素：第一，印度不仅没有清算英国殖民主义侵略的影响，还试图扩大英国侵略中国的殖民遗产，包括非法占领中国故土拉达克、吞并哲孟雄（锡金）等，甚至比英国殖民者更进一步，在1951年侵吞中国的藏南地区大片领土。第二，尼赫鲁“大印度联邦”计划始终没有泯灭，特别是不切现实地把中国西藏纳入其贪婪的视野，让其不堪重负。第三，1962年中印边境自卫反击战中印度惨败，此战挫伤了印度扩张主义气焰，其既怀恨在心、图谋复仇，又在战后重新占领我藏南地区并强化军事设施，以逞其扩张野心。第四，印度党派政治，在对外问题上常常出现不顾是非、只顾党派利益的情况，为了转移其内部矛盾常常会挑起边境事端。2017年6月18日，印度边防人员在中印边界锡金段越过边界线进入中方境内，阻挠中国边防部队在洞朗地区的正常活动，制造了“洞朗事件”；2020年6月15日，在中印边境加勒万河谷地区，印军公然违背与我方达成的共识，悍然越线挑衅，引发双方激烈肢体冲突的“加勒万河谷边境冲突”。19日，印度总理莫迪本人都承认“他们（解放军）既没有闯入我国边境，也没有占领任何哨所。我们20个士兵殉职……”。但印度还是在反对派和民众高涨的民族主义情绪压力之下，调大兵至中印边境，威胁中国的边防安全。

边境地区是国家安全屏障的第一道防线，是捍卫国家主权和领土完整的前沿阵地。西藏边境线长达4000多公里，多数地方自然条件恶劣，生态环境脆弱，交通不便，贫困多发，发展基础较为薄弱。在西藏与全国一道打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的背景下，国家加大对西藏边境地区基础建设的支持力度，不断提高广大边民的生活水平，军民融合抵御了来自印度的非法蚕食乃至军事冒险活动。2017年10月28日，习近平总书记给卓嘎、央宗姐妹回信，肯定她们父女两代接力为国守边的行为，感谢长期为守边固边忠诚奉献的同志，勉励广大农牧民扎根边陲，守护好国土，建设好家乡，引起巨大的反响。

2017年4月14日，依照国务院地名管理的相关规定，民政部会同有关部门，对我国藏南地区的部分地名进行标准化处理，并正式公布第一批藏南地区新地名6个。2021年12月30日，中国新增第二批15个藏南地区地名。明确宣示我对藏南的领土主权。自2022年1月1日正式施行的《中华人民共和国陆地国界法》，为规范和加强陆地国界工作，保障陆地国界及边境的安全稳定，促进中国与陆地邻国睦邻友好和交流合作，维护国家主权、安全和领土完整提供了法律依据。

2012年以来，国家对西藏边境水、电、路等基础设施加大了建设力度。按照屯兵和安民并举、固边和兴边并重的工作思路，全方位开展边境建设。大力实施兴边富民行动，坚持把着力点放在稳边固边兴边迫切需要、边境群众热切期盼上，加快边境小康村建设，推进边境公路建设、农网改造升级、移动通信覆盖等基础设施建设，推动人口抵边、设施抵边、产业抵边、服务抵边，真正让边境地区人民过上富足安乐的好日子，西藏边境地区的稳定才有充足的保障。

“十三五”以来，西藏高标准建成604个边境小康村，新建改建边境公路130条3080公里；建制村通光纤率、4G信号覆盖率均达99%。边境县户籍人口稳步增长；206个边境地区产业项目全部开工；一二线边民补助从年人均1700元、1500元分别提高到6000元、5400元，分别增长2.5倍和2.6倍。“十四五”期间，西藏把国防需求纳入经济社会发展体系，深化资源要素共享，强化政策制度协调，实施国防领域重大工程，促进国防实力和经济实力同步提升，包括统筹推进边境地区交通、能源、水利、通信、气象、执法等基础设施建设，大力改善边民生产生活条件；提高物资储备和应急保障能力，推进粮食和物资应急储备中心建设；以强边固防为首要任务，以党的建设为引领，以解决稳边固边急需、反蚕食斗争急用、边民群众急盼为切入点，坚持基础设施建设贯彻国防要求，以重点领域、主要方向、重大项目为突破口，构建基础领域资源共享体系，提升守边固边富边强边能力；加快边境地区村镇建设；加快边境小康村建设进程，改善边境地区生产生活条件等。

西藏自治区积极推进边境地区城乡融合发展，制定实施边境地区村镇建设规划；完善边境地区道路交通体系，串联阿里、日喀则、山南和林芝沿边特色多样丰富的旅游资源；加快推进主电网、移动通信网络覆盖；加快实施边境县城供暖工程；优化公共服务和管理机构布局；进一步缩小边境地区与腹心地区差距。提高边境乡村学校公用经费、免费教育及教师生活补助标准；提升医疗卫生服务水平；加强边民互市贸易场所规范化建设，畅通商贸流通渠道，构建边境经济走廊；加快沿边开放，发展边境旅游；突出反蚕食斗争严峻地区、边贸口岸地区、通外山口通道三个重点方向，扎实推进人口抵边搬迁；进一步提高边民补助标准，一线边民年人均最高达1.2万元。建立边境地区军民一体化专项协调机制；建设一批边境特色小镇及物资储备、应急调度指挥中心；推进智慧边防建设，提高科技管边控边能力；建立边境地区外事巡边员制度。各族边民群众一心戍边、安居乐业，筑起了“一个边民就是一个哨兵、一个家庭就是一个哨所、一个村庄就是一个堡垒”的钢铁长城。

截至2021年年底，西藏624个边境小康村全部建成。派墨公路全线贯通，3个支线机场加快建设。边境县城全部建成标准化供水厂和生活垃圾填埋场。21个边境县定点帮扶开始实施，边境发展稳定进入新阶段。西藏自治区政府在2022年的工作规划中，计划完成12个公路项目主体工程，实现36个村通硬化路；推进边境地区基础测绘，实现通信网络全覆盖，建设智慧边防，加强智慧广电固边，进一步消除电网覆盖盲区；持续改善生产生活条件，实施好海拔3500米以上县城、乡镇供氧工程，进一步改善基础条件。同时，建设美丽边城，提升产业发展、基础设施、公共服务水平；发展边贸、旅游、农畜产品加工等特色产业，鼓励支持群众抵边创业就业，促进边境地区社会繁荣稳定、民族团结进步；进一步推进边境县定点帮扶，完善边境地区发展的政策措施，动态提高边民补助标准，稳步高质量做好极高海拔生态移民搬迁工作；持续加强联防联控，守牢神圣国土，建设幸福家园；深入推进军民融合发展，做到经济社会和边防建设统筹推进、人民生活和边防实力同步提升。必须把保护好青藏高原生态作为对中华民族生存和发展的最大贡献，牢固树立绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的理念，守护好雪域高原的生灵草木、万水千山；必须把固边兴边富民作为重大责任，加快边境地区建设，确保边疆巩固和边境安全。

四、几点结论

党的十八大以来，在建设中国特色社会主义道路的征程上，开启了一个理论创新的新时代，创新的理论指导创新的实践，实践的创新反过来又促进了理论的创新，推动中华民族向伟大复兴的事业勇往直前。总结习近平治边稳藏战略思想和富民强边的政策实践，可以得出以下几点结论：

第一，“治国必治边、治边先稳藏”重要战略思想的提出和新时代党的治藏方略的形成，是中国共产党70余年西藏革命和建设实践经验的科学总结，是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。它第一次完整和系统地总结了中国共产党西藏治理的理论和成功经验，具有深邃的思想性和很强的现实针对性和指导性，是当前和今后一个时期做好西藏各项工作的根本遵循。只有这样才能有效应对来自境内外的一切风险挑战，才能解决好过去一个时期内西藏工作曾经出现的忽“左”忽“右”、大起大落的问题。在涉及西藏和平解放、平息叛乱和实行民主改革这些重大原则问题，以及党依靠百万翻身农奴，并代表最广大人民群众谋利益这种根本问题上，不能有任何的模糊与错误认识。在西藏深入开展铸牢中华民族共同体意识、坚持藏传佛教中国化方向的工作，抓住了解决影响西藏地方高质量发展和长治久安的根本环节。

第二，整个西藏地区的治理都属于边疆治理的范畴，要从国家总体安全观的高度来认识和理解西藏的边疆安全。由于西藏还存在各族人民与十四世达赖集团这对特殊矛盾，必须坚持党的绝对领导，坚决捍卫国家主权和领土完整，必须坚定维护政权安全、制度安全、意识形态安全，深入开展涉藏反分裂斗争，妥善处置周边安全风险。

第三，改革开放以来，西藏治理进入一个新的发展阶段，党中央召开七次中央西藏工作座谈会，研究西藏的稳定、发展两件大事，在社会治理方面突出强调源头治理、治标治本，但是真正做到“治本”则是党的十八大以来开始实现的。主要体现有三点：一是从严治党、反腐倡廉入手，恢复了为人民服务宗旨，促成了党风和社会风气的根本改变，凝聚了党心、军心、民心，筑牢了西藏社会稳定的基石；二是开展强基础惠民生活动，驻村驻寺，推进“双联户”及网格化社会服务管理工作，恢复党和基层群众的血肉联系，巩固了执政的社会基础；三是把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点，从最复杂的意识形态领域入手解决难题，主动治理，积极推进铸牢中华民族共同体意识、坚持藏传佛教中国化方向的工作，必然对西藏的长治久安和高质量发展带来深刻的影响。

第四，新时代党中央的治边稳藏和富民强边理论与中华民族固有的文化传统、中国共产党执政理念，以及构建人类命运共同体理念、中国处理与周边国家关系的基本原则是一脉相承的，可以说贯通古今中外，既是当前推动西藏地方持久稳定和高质量发展的根本保障，又具有深远的历史影响，值得深刻领会并在实践中长期切实贯彻。

第五，把人类共同安全、区域安全和邻里安全与西藏边疆安全结合起来，把强边与富民结合起来，走军民融合的固边安边之路，既体现了以习近平同志为核心的党中央坚持人民至上和以人民为中心的执政理念，贯彻全民参与构筑捍卫国防安全铜墙铁壁的方针，又有着深刻的思想和科学的依据，占据着理论和道德的制高点。

原文载于《中国藏学》2022年第3期

引文请以原刊为准，并注明出处。