谢伟民、王冬：我国西藏边境地区民生的新发展及其启示

【作者简介】谢伟民，西藏大学政法学院副教授，博士生导师；王冬，西藏大学政法学院讲师。

【摘要】中央第五次西藏工作座谈会后，中央和西藏自治区党委、政府在边境地区实施了系列重要行动和举措，推动了边境民生的新发展。文章发现，2010年至今十余年来我国西藏边境政策经历了从“边境地区经济社会又好又快发展”“加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全”到“强边固防为首要任务”三次较大变迁。每一次政策变迁均高度强调民生的重要性，从而推动了边境地区民生的整体性新发展：不仅农牧民收入大幅增加，而且居民生活水平大幅提高、公共服务体系健全、公共服务质量提升、人居环境和生态大幅改善。除上述政策变迁因素外，边境民生的整体性新发展还以社会总体稳定、国家财力大幅投入与县域政府机构能力提升为前提。最后，密集出台的边境政策与国家行动可能塑造了一个地理——政策空间意义上的“边境带”，值得进一步研究。

【关键词】西藏自治区；边境；民生；新发展；“边境带”

一、引言

中央第七次西藏工作座谈会将“强边”作为西藏的“四件大事”之一，提出“确保边防巩固和边境安全”。加强边境地区建设，“帮助边境群众改善生产生活条件、解决后顾之忧”是中心举措。

当前，关于西藏地区边境研究主要聚焦边界争端和边境安全、边境贸易和边境人口等，对民生的研究较为缺乏。一些研究提出西藏边境地区与腹心地区经济社会发展水平存在相当大的差距，边境地区贫困发生率高于西藏平均水平和西部平均水平，影响中国国家形象、国家安全以及西藏社会进步。然而，这是21世纪初及其之前的总体情况。2010年中央第五次西藏工作座谈会以后，尤其是党的十八大以来，国家在边境地区实施了系列政策，事实上推动了西藏地区边境民生的巨大发展。这些巨大发展在已有文献中偶被提及，如几个较新的研究注意到了边境贸易、边境小康村、边境城镇化建设等促成的民生改善。但这些发现是局部性的，没有观察到西藏边境地区民生发生了整体性的新变化，没有看到当前我国西藏边境地区尽管与非边境地区仍然存在一定的差距，但边境地区不仅实现了居民收入的大幅增加，还在公共服务、人居环境和生态改善方面都出现了深刻的积极变化。故而，一些研究仍然将贫困作为边境地区的显性特点已经不是那么恰当了。同时，忽视这些变化，难以准确把握当前边境地区民生已经开始从基本生活保障到高质量发展的变迁，更难以认识到这些新变化的意义及其所反映的边境民生和国家行动之间的深层次逻辑。

本文聚焦中央第五次西藏工作座谈会后，尤其是党的十八大以来，我国在西藏边境地区采取的政策和举措、带来的变化，以及这些变化所提供的启示。本文数据来源于《西藏统计年鉴》《西藏县情》、政府官方网站、新闻报道和政府工作报告等，也对部分边境地区作了3次实地调研，以获得更加直观的感知。3次实地调研分别为：2019年10—11月到洛扎县与隆子县调研，2021年7—8月到察隅县、米林县、朗县、错那县调研，以及2021年10月到亚东县樟木镇所在的日喀则市搬迁点调研。

二、我国西藏边境地区政策变迁：2010年至今

有关2010年前的西藏边境政策，孙宏年有较为系统的梳理，本文不予赘述。2010年至今，西藏边境政策在短短十年时间，发生了系统性和阶段性的变迁，促进了当前民生领域的新发展。

（一）“边境地区经济社会又好又快发展”：2010—2015年

2010年中央第五次西藏工作座谈会是一次承前启后的重要会议。会议提出西藏的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。因此，解决西藏稳定和发展的议题，“必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点”。会议后，西藏自治区实施了系列重大民生举措，如“强基础惠民生”工程、“力争使西藏籍大学生全部实现就业”以及其他重大基础设施建设工程。这些举措不是专门针对边境地区的，但对于边境地区的意义较为独特：之前有不少政府政策深入边境地区力度不够，此次则补齐了这一短板。例如，实施“强基础惠民生工程”中驻村工作队深入到了每个边境村（居）并分别实施了惠民项目，解决了一些需求迫切的民生工程。此次会议还强调“两个倾斜”，即财力向基层倾斜、向民生领域倾斜。

中央第五次西藏工作座谈会后还有对边境发展的直接举措。2011年12月，西藏自治区党委和政府召开了全区边境工作会议，这是历史上的第一次。自治区党委书记陈全国作了题为《从战略全局高度重视加强边境工作构筑安全稳定的钢铁长城》的重要讲话，提出边境地区要“三年见成效，五年求突破，十年大变样”，要通过“5—10年努力，边境地区基础设施建设明显加强，特色优势产业发展壮大，基本公共服务水平显著提高，沿边开放水平大幅度提升，生态环境保护建设不断强化，经济社会发展主要指标达到全区平均水平的发展目标”。围绕这些目标，采取了“扶边、强边、兴边、活边、惠边、绿边、稳边、固边”8个方面的重要举措。8个方面中至少6个与民生相关。从会议内容来看，发展是当时边境工作的中心目标。会议提出，“坚持以人为本，优先办好边境地区老百姓的民生大事”，“围绕全面小康，确保边境地区保持较快的发展速度”。在这一时期中央不断强调“支持西藏经济社会又好又快发展”的背景下，2014年7月，陈全国书记在传达学习习近平总书记在第五次全国边防工作会议上的重要讲话精神时，明确提出“坚持边境建设和边境地区繁荣发展紧密结合，在巩固边疆的同时，下大力推动边境地区经济社会又好又快发展，不断改善边民生产生活条件”。

2014年，《西藏自治区贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的实施意见》出台，将精准扶贫纳入农村扶贫开发的重点工作，涉及易地扶贫搬迁、产业发展、惠民补贴、低保、交通和医疗等方面，对此后边境民生发展同样产生了重大影响。

（二）“加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全”：2015—2020年

第二个阶段以2015年中央第六次西藏工作座谈会为开端。此次会议提出了加快边疆发展、确保边疆巩固、边境安全三条主线。相比第一个阶段，这一阶段边疆巩固、边境安全的重要性增强。2016年9月，自治区修订通过《西藏自治区边境管理条例》，进一步理顺边境管理领导体制和机制，增加了“边境特定区域”的提法。同年10月，西藏自治区边防工作会议召开，提出凝聚党政军警民各方力量，管建并重，内外并举，军地融合，全面提升边境综合防卫管控能力，确保国家领土主权安全。

2017年6月，中印边界地区发生“洞朗事件”，进一步强化了边境安全的重要性。边境安全议题在中央层面高度被强化。10月28日，习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹回信。12月，西藏自治区再次召开区边境工作会议，提出“用心领会总书记治边稳藏重要战略思想和给隆子县玉麦乡群众回信的深邃思想、丰富内涵”。边疆巩固、边境安全地位凸显，但民生仍然是着力点。会议提出，把促进边民脱贫致富和守边固边紧密结合起来，进一步加大资金项目投入力度，确保资源向一线边民倾斜，坚决打赢边境地区脱贫攻坚战，大力实施边境地区乡村振兴战略，切实解决好边境地区发展不平衡不充分的问题，不断改善边民群众的生产生活条件。齐扎拉主席提出了“重点抓好路网、电网和互联网等基础设施建设，提升边民补助标准”等系列民生举措，提出“确保边境地区与全区一道全面建成小康社会”。2018年2月，西藏自治区召开全区边境地区小康村建设第一次专题会议，提出全力推进边境小康村建设，不断改善边境群众生产生活条件，不断增强边境群众的幸福感和获得感。

（三）“强边固防为首要任务”：2020年至今

第三阶段以2020年8月28—29日召开的中央第七次西藏工作座谈会为起点，将“强边”提高到治边稳藏的“四件大事”之一的地位。2020年12月，西藏自治区强边工作会议在日喀则市亚东县召开，提出要聚焦强边这件大事，加快边境地区建设，确保边防巩固和边境安全。相比第一和第二阶段，当前阶段“强边”的战略定位凸显。“强边”的重要性还体现在边境工作会议与强边工作会议的出席成员上。对比发现，2020年区强边工作会议出席成员中，西藏自治区党委书记和西藏军区党委第一书记还兼任自治区边防委主任、区党委军民融合委主任；同时，新增西藏军区和武警西藏总队高级将官出席（见表1）。

2021年7月，西藏自治区又召开了区边防委员会会议，再次对边防工作和边境工作进行安排。诸多政策、项目并举，开始强边工作，发展民生仍然是核心举措。会议提出，“加快边疆发展、确保边疆巩固边境安全是主线，强边固防为首要任务。”民生不仅关系民心和凝聚人心，还与“全力捍卫国家领土完整”“确保边境地区社会稳定”“不断壮大守土固边力量”紧密联系起来。会议进一步强调“把项目资金更多向边境一线倾斜，把公共服务向边境地区延伸，巩固提升边境脱贫成果、尽快补齐边境民生短板，并高度强调高质量发展，增强边境内生发展动力，大力推进边境基础设施建设、大力发展边境特色优势产业、大力推进美丽边境建设、大力推动边境地区对外开放，做到经济社会和边防建设统筹推进、人民生活和边防实力同步提升”。

可见，随着边境地区定位从“又好又快发展”到“三条主线”“强边固防”的调整，国家和西藏自治区的相关政策力度更大、更加深入。从2021年推进的抵边搬迁行动可见一斑：此次抵边搬迁，不仅基本上整村推进，而且政府承担所有项目建设费用，包括住房建设、道路建设，以及配齐村级卫生站、文化活动室、远程医疗中心、幼儿园学校、村公共广场、村级绿化建设等，力度空前。同时，将抵边搬迁与边境一线巡逻防控，引导群众做“神圣国土守护者、幸福家园建设者”等工作结合了起来。

三、我国西藏边境地区民生的新发展：2010年至今

上述系列重大举措实施后，西藏自治区边境民生事实上在短短十年的时间内已经实现了巨大的新发展。本文参考国务院发展研究中心提出的民生发展指标体系进行说明。该指标体系包含居民生活、公共服务、公共安全、居住与文明四个方面。考虑到稳定在西藏往往被作为专门的领域，本文仅论及居民生活、公共服务和人居环境与生态三个方面。

（一）居民生活水平大幅提高

首先，边境地区农牧民收入大幅增加。2010年西藏边境县农牧民人均可支配收入约3799元，2017年绝大部分边境县已超过万元。2010—2020年，诸多边境县农牧民人均可支配收入年均增长超过20%。例如，仲巴县、朗县、定结县2010年农村居民人均可支配收入分别为3841元、5617元、2912元，2020年分别增加到15484.74元、19195元、10100元，10年增加了2—3倍（见表2）。

其次，部分边境县农牧民人均可支配收入超过自治区平均水平，超过我国西部省份平均水平。当前，西藏边境地区农牧民人均可支配收入总体上仍低于全区平均水平，但少数边境县已超过全区平均水平。2010年，西藏自治区农牧民人均可支配收入3990元，康马、朗县、洛扎、米林、聂拉木和亚东6县超过这一水平。2013年，西藏自治区农牧民人均纯收入为6718元，朗县、洛扎、米林、日土、噶尔和仲巴6县超过这一水平。2017年西藏自治区农牧民人均纯收入10330元，岗巴、革吉、吉隆、康马、米林、日土、仲巴、普兰8县超过这一平均水平。2020年全区农牧民人均纯收入14598元，察隅、米林、朗县、仲巴4个边境县超过这一平均水平。同时，2020年我国西部地区新疆、陕西、宁夏、青海、云南、贵州、甘肃等省份农村居民人均可支配收入分别为14056元、13316元、13889元、12342元、12842元、11642元、10344元。可以看到，西藏边境地区不少县已经超过了以上省份农村居民的平均水平。

再次，精准扶贫使得建档立卡贫困户收入实现了更快增长。2020年，康马县建档立卡群众人均可支配收入达到16449.59元，超过了本县平均水平。吉隆县建档立卡贫困人口人均可支配收入达到14236元，是2015年（1721元）的8.3倍，年均增长52.59%。

（二）公共服务健全，质量提升

仅居民收入增加而没有好的公共服务，难以从根本上改变民生水平。交通、教育、医疗与社会保障等公共服务水平与质量，对居民生活水平的提升具有至关重要的保障和支撑作用。2010年前，西藏自治区边境县这些方面短板重重，近年来得到大幅缓解。

首先，基建交通力度空前，交通短板被补齐。2015年，西藏边境地区还有一些县级道路不畅，乡（镇）、村层面更是如此。近年来，交通状况得到很大的改善。墨脱县一直是交通建设的难点地区，仅“十三五”期间就完成了波墨公路整治改建工程，加热萨乡、甘登乡公路实现通达，派墨公路实现全线贯通，公路总里程从270.13公里增加到529.24公里，实现了乡（镇）和行政村通达率100%，通畅率分别为62.5%、71.74%。其他边境县的基建交通建设均保持了相当的力度。“十三五”期间，仲巴县交通投资达到35.97亿元，建设总规模为1617.38公里；吉隆县总投资47.93亿元，新增公路里程达到368.6公里。这些新增基建重点深入到乡、村民宅，还包含电网、通信、光宽带和移动通信等。2017年以来，笔者多次到边境县，深切地感受到西藏边境交通建设一年一个样，甚至比更靠近内地的一些西部省份的县要好。由于基建项目尽可能用工本地化的政策，交通建设还直接增加了农牧民收入。调研中了解到，米林县邦仲村得益于拉林高速和川藏铁路建设，2018年到2019年8月全村土方回填收入达到1565万元。农牧民自有重型卡车，参与土方运输回填，每年每车平均收入20万—30万元。在工地上开挖掘机平均每月8000元左右。加上机场物流园、希尔顿酒店土地租金和其他集体经济，该村农牧民人均收入35793元，在整个自治区名列前茅。

其次，边境地区教育发展成效显著，质量大幅提升。20世纪80年代后，国家在西藏陆续推行教育“三包”、内地西藏班及“控辍保学”政策，极大地促进了西藏教育事业的发展。2011年后，自治区提出“力争使西藏籍大学生全部实现就业”，提高了民众对教育的重视程度。这一政策意味着西藏籍学生只要读完了大学就能在党政机关、事业单位或国有企业获得一份工作，从而极大地提升了中小学入学率，降低了辍学率。社会上流传，“一个家里有一个大学生，基本不用扶贫了。”自治区、市（地）还出台了鼓励考大学的补贴政策，诸多县教育经费占本级财政支出的比重超过25%。援藏资金支持力度也不容小觑。上述政策的实施结果是：15年免费义务教育体系建立，大多数边境县完成了“控辍保学”的“动态清零”，小学儿童净入学率、初中毛入学率基本可以达到99%，高中毛入学率在90%以上。即使是革吉县这样的西部边境县，2018年教育经费投入占县财政收入的23%，完成新建11个幼儿园，初中毕业生升学率为100%。在新阶段，“控辍保学”已经不是难点，幼儿教育与义务教育质量提升是新的重点。如聂拉木县这样海拔较高、条件较为艰苦的县，学前三年毛入园率在2020年达到71.94%。部分边境县在音乐、美术、体育等课程方面的教学经验已经超越其他一些西部县。走进边境地区，会发现最新或最好的建筑往往是学校。

再次，边境地区医疗卫生和社会保障事业快速发展。2010年左右，绝大多数西藏边境县级医院基本无法满足民众的就医需求。近年来，边境地区基层医疗卫生服务能力大幅提高。仅2018、2019和2020年3年时间，21个边境县中14个县建成了“二级乙等”医院。墨脱县在二级乙等的基础上，2020年通过了二级甲等的初评。援藏对西藏县级医院医疗体系的服务能力提升贡献很大。除支援一些能干的医生外，援藏单位还推动医疗体系改革、医院建设等，力度很大。例如，吉林省第六、七批援藏干部带来资金6400余万元，实施贡当乡卫生院维修、县卫生服务中心医技综合楼标准化建设等项目。不过，当前乡（镇）、村级的医疗服务能力仍然有限。乡镇层面的问题是，乡（镇）卫生院硬件上去了，编制人员配套了，但全科医生极少，工作人员年轻、缺乏医疗经验，也存在专业不对口的问题。在社会保障方面，2010年边境县城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险和新型农村社会养老保险的参保率平均值分别为2%、9.52%、33.83%，参保水平极低。2020年超过90%的边境县社会保险征缴率已达到100%。社会保障水平也提高了，城镇低保标准提高至每人每月847元，农村低保标准提高至每人每年4713元。社会救助覆盖面更广。吉隆县2020年常住人口17536人，其社会救助对象就达到2126名，全年发放救助金2609万元。

最后，政府提供就业的力度大幅增加。深入到农牧区，没有比就业更让老百姓关心的事了。在十年前，县级政府没有多少精力来增加就业。近年来，即使在边境县，基层政府已经在就业上做了大量工作。例如，日土县2014年培训183人。革吉县2018年开展7期职业技能提升计划和贫困户教育培训活动。岗巴县2020年开展各类市场订单培训790人，对高校毕业生采取“321”结对帮扶，实现牧民转移就业8551人，还提出了“政府+劳务输出合作社+村居劳务经纪人+农牧民”的“岗巴路子”，将劳务输出实名化和组织化，落实400万以下项目交由本地施工队承建、本地用工不低于80%的政策。隆子县2019年实现农牧民转移就业8977人、16971人次，创收6950.78万元。“十三五”期间，吉隆县培训农牧民群众2468人次，累计完成农牧民转移就业5.04万人次。不少边境县推进电商事业，如朗县政府开设“冲康村特产店”、微店平台上的“顿珠优选”、淘宝平台上的“朗县其律藏芝源特产店”3家网店，由党支部先行，探索农牧民走入市场的途径。

（三）人居环境与生态大幅改善

近年来，边境地区人居环境和生态方面同样发生了巨大变化，反映了民生水平有了更高质量的提升。

在住房方面，精准扶贫、易地扶贫搬迁、灾后重建，以及边境小康村建设等多项政策使边境地区民众相继住上新房。定日县2019年实现3964户16046人建档立卡贫困户“清零”，其中易地扶贫搬迁有1938户7898人，占比约50%。“十三五”期间，墨脱县易地扶贫搬迁247户1080人，实施扶贫产业项目43个，总投资2.6亿元。边境小康村建设力度更大，覆盖所有边境村。以日喀则为例，全市354个边境村分2017、2018、2019年三年全覆盖，累计投入128.52亿元。在山南市错那县，2020—2021年3月，边境小康村建成35个、在建35个，1853户5527名群众已迁新居，2383户7070名群众即将入住。多项政策的推进在县级层面效果更加显著。例如，仲巴县投资15亿元，包括3816万元用于“4·25”灾后重建房386套，1.32亿元用于“8·1”洪涝民房重建895套，9.44亿元用于边境小康示范村项目68个，3458万元用于建设抵边搬迁民房80套，3.63亿元用于建设边境小康村民房1939套。仲巴县“十三五”累计建房3368套，2020年全县共6389户2.69万人。

在村居环境方面，对口援藏、边境小康村建设、村居环境整治、厕所革命、河流治理与森林绿化等举措同样发挥了巨大作用。2011年，陕西省第六批援藏工作队在噶尔县扎西岗乡实施了“典角边境示范村计划”，投资2100万元（援藏资金700万元），将全村规划为居住区、养殖区、人工种草区、蔬菜大棚区，实现了水电设施配套齐全。这在当时还是个别援藏单位进行的尝试。近年来，边境小康村建设已经包括水利、电力、交通、教育、医疗卫生、村级组织活动场所等多项基础设施。同时，村居环境整治、厕所革命、生态乡镇建设进一步开展。2020年，自治区出台了《关于创建国家生态文明建设示范区加快建设美丽西藏的决定》，重点实施环境综合整治、厕所改造、垃圾污水处理等安置点配套基础设施建设，涉及自治区投资9.98亿元，各市（地）争取的援藏资金4.57亿余元。2021年，自治区又启动了11个边境县34个边境村的“农村幸福院”建设工程。该工程着力解决农牧区村庄公共设施和互助养老问题，涉及厨房、餐厅、日间照料室、健康保健室、文体活动室等基础设施。其间，河流治理和生态乡镇建设项目也得以实施。多项政策的实施，使边境地区村居环境发生了整体性变化。例如，到2020年吉隆县完成了2241户厕所改造，卫生厕所普及率达到85.5%，26个村（居）实现人畜分离。

在饮水安全问题上，同样存在系列政策渐次叠加实施的效果。除前文提到的边境小康村建设、村居环境整治与抵边建设涉及饮水问题外，在精准扶贫阶段饮水工程同样是重点。例如，仲巴县实施了扶贫搬迁点配套饮水工程，2018年和2019年投资6505.81万元新建机电井48口、大口井151眼。2015—2020年，仲巴县年均投入55.48万元，解决了仲巴县以前水利工程质量差、饮用水不健康的问题，从而实现了健康饮水的总体性变化。

四、社会稳定、国家财力支持与县级政府能力提升助力边境民生发展

为什么短短十年来，西藏边境地区民生发展取得了巨大成就？过去研究强调的是收入增长，但仅收入增长难以解释当前边境民生领域的整体性改善，尤其是难以解释公共服务短板全面补齐、人居环境与生态方面的大幅提升。相比收入增加，后者的改变更难。本文认为主要有以下三个方面的原因。

（一）社会大局持续稳定向好

民生发展离不开稳定的大局，这是既有的经验，有大量研究已有阐述，笔者在调研过程中也深有体会。2010年左右，县域地方政府根本没有多少精力来推进民生工作，主要的原因是基本把时间花在了维稳上。一方面，观念上存在“稳定上不出事是第一位的，发展不发展没有那么重要”。另一方面，维稳基本占据了基层政府的大部分时间。近年来，随着社会大局持续稳定向好，中央和西藏自治区开始能够将大量精力放在发展上，基层干部发展的观念开始变强。一位基层干部说，“过去一年到头都在维稳，现在有时间搞合作社，搞产业。过去一味地搞稳定，哪有时间搞发展……现在还是要维稳，但没有发展上的成绩，干部的能力就体现不出来。”因此，民生领域的快速变化，实际以近年来西藏社会总体稳定向好为前提。没有稳定，政府没有精力和时间推进民生改善。

（二）国家财力大幅投入

在西藏边境地区，近年来经济得到快速发展，这是民生改善的重要原因。2017—2020年西藏自治区边境县GDP增长率基本维持在两位数（见表3）。不过，边境地区民生改善和经济发展仍然存在很大的政策依赖性。有两个基本的证据，一是GDP增长率普遍低于前文提到的农牧民人均纯收入增长率，因而额外的收入增长率很大程度上是非经济增长带来的。另一个是固定资产投资规模普遍高于其同年GDP总量，且部分边境县固定资产投资规模远高于其GDP。

这些大规模投资实际依赖于中央财力支持。前文提到，墨脱县仅住房建设“十三五”期间就投入了15亿元。仲巴县在基础设施投资上“十四五”期间要达到114.74亿元，康马县预期2021年社会固定资产投资完成8.49亿元。对于西藏县级地方政府而言，如此巨大的投资难以依靠本地财政实现。2020年，大多边境县级年财政预算收入仍不到1亿元。因此，边境地区发展离不开中央对西藏的支持。近年来，之所以能够提供如此巨大的财力支持，离不开国家财政能力的总体增强，因此强国才能强边。

（三）县域政府职能健全和政府能力提升

西藏边境地区民生领域的整体性改善还以边境地区基层政府职能健全和政府能力提升为前提。即使到2010年左右，社会主义新西藏已经建设半个世纪，基层政府的职能和能力在边境和边远地区仍然受到不少局限。这是2011年西藏自治区党委大力推进“强基础惠民生工程”“创新寺庙管理”的关键原因。通过驻村工作队员“与当地农牧民‘同吃、同住、同劳动’”的方式，解决国家与基层社会缺乏联系、国家缺乏对基层社会的了解等问题。因为“这些村子都是自然条件艰苦、经济发展滞后、社会问题集中的地方，其中有的村子区地县干部来得少，甚至从没来过”。通过驻村、驻寺，解决基层缺乏“知情人”“知心人”和“管用人”的问题。因此，熟悉2010年西藏和西藏边境地区的人士会发现：尽管农牧民收入增加，但难以享受到正常的公共医疗卫生服务，难以享受到齐全的城市公共商业环境服务，难以享受到水电气网的便利。其原因不仅在于基层政府缺乏财力，还在于在这些公共服务方面缺乏供给能力，缺乏能够供给这些服务的“知情人”“知心人”和“管用人”。今天看到的边境各类村级层面的政策，实际落实高度依赖于县、乡（镇）政府职能的健全，以及村级层面驻村工作队、村（居）两委的齐心协力。因此，今天能够看到这些变化，不仅反映了国家财力的投入，还展现了国家职能在基层的健全和基层政府能力的提升。

五、启示：地理——政策空间意义上的“边境带”

近年来国家在边境地区的密集政策和持续行动及其导致的后果，结合先前的自然地理文化上的特点，极有可能塑造一个在地理——政策意义上较为特殊的空间：“边境带”。“边境带”不是一个区域概念，而是“空间”意义上的概念。区域往往有明确的地理边界，但空间往往是主题性质的，例如“茶马古道”“阴山地带”“边疆地带”。

（一）西藏边境地区历史上就有不同于非边境地区的特点已有研究发现，西藏边境地区本身在地理、人口、文化、经济与政策方面与非边境地区存在一定的差别。西藏边境地区远离拉萨，属于历史上的边缘地带。西藏的人口较少民族，如门巴族、珞巴族，以及人口较少的夏尔巴人等，主要聚居在边境地区。不少边境地区宗教氛围相对薄弱，察隅县、墨脱县、米林县、朗县等东部地区尤为明显，即使洛扎县、隆子县等西藏的边境中部地区也是如此。一位萨迦县的大学生在洛扎县调研后提出，“他们都不像藏族人，头脑太灵活了，宗教氛围也比较弱。”西藏边境地区经济上总体落后于非边境地区，有研究发现政策优惠指数、交通通达度、文化接近度等因素对边境地缘经济影响显著，但也受到邻国的较大影响。西藏自治区的边民还享受“高考加分”“边民补贴”等政策。尽管如此，2010年左右，“边境带”的空间感仍不明显，边境地区仍然是一个较为封闭的熟人社会。据严庆等描述：“在2013年帕里镇的亚东县物贸交流会上，更是见不到一个外地人。在场的两千多人中，几乎人人都知道各乡的乡长是谁，谁是校长……大家彼此熟识，时常与旁边的过路人打招呼，乡音聚绕，全然一幅熟人社会的风貌。”

（二）持续的边境政策是一个较为明显的地理——政策空间意义上的“边境带”产生的关键原因优惠政策方面，在2006年实施“兴边富民”行动后，2010年后国家和西藏自治区层面密集实施了专门针对边境地区的边境小康村建设、边境地区“幸福小院”、提升边民补贴政策、边境公路修建、边境产业政策、抵边搬迁行动等。这些密集的政策基本都专门以边境作为对象，从而塑造了一个特定的政策空间。边民补贴和护边行动专门针对边境地区民众，且力度很大。2012年，西藏自治区率先实行边民补贴，目前已经成为边境地区民众重要的收入来源。2020年，一线边民每年每人能领到的补贴最高可到6000元，但边民需要在本地住满半年方能领取。边民还可以作为护边员、民兵，与边防战士一同进行巡边。因而，相对于过去边境主要是一个自然地理或文化上的特定区域，今天已经作为一个地理——政策空间意义上的“边境带”了。这个边境带不仅成为一个重要的、特定的政策对象或“场域”，使得涉及人口、经济、政策、政治、生态和军事等方方面面的政策围绕边境而出台，影响、塑造边民和边境地区的政府行为与经济社会发展。还通过这一特定的政策场域，让边境地区民众、政府与非边境地区人士开始感受到边境作为特殊的空间或“场域”，与非边境地区存在系列差异，从而塑造了边民身份群体认同。

（三）边民身份群体的强化过去较长时间里，西藏边境地区民众的身份较为多元化，体现为对自身语言文化、自身地理空间的认同，以及根据自身与拉萨的距离产生的自我与他者认同。在这一情境下，边境地区民众互动的主要对象不是国家与政府政策，而是周遭的区域。因而有藏族和夏尔巴人，有门巴族、珞巴族等称谓，有关于他们是不是藏族的讨论，但还没有清晰的“边民身份”。近年来，随着国家各项边境优惠政策的实施，以及边境地区民众作为守边员、护边员等协同武警、军队进行边境巡逻，边民意识逐步强化和形成了。一方面，边民的世界变大了。过去边境民众的空间世界主要是与拉萨的距离，现在则直接与国家权力和国家安全等紧密连接，从而直接走入了国家构建的公共空间，直接与“国家”打交道。由于边境关系国防安全，是国家利益的核心，因而边民事实上直接走进了国家权力的核心领域，或受其影响。加上政府不断宣传家国关系，边民的家国观念深入内心。有干部反映，边境上的民众可能更加爱党爱国。“边是国家的边，边境是中国的边境。”另一方面，边民在与国家的互动中，对自己承担的国家责任越发清晰。伴随一次次参与守边护边的行动，边民自觉地建立了自身和国家的关系。各类优惠政策也使得边境民众自发认识到自身的地位和守边护边的责任。与边境带相邻的非边境县的民众对边境地区的民众有着直接的差异性感知，“他们的边境补贴我们没有。一年一个人六千块钱的话，一家人好几万。”

因此，近十年来密集的边境政策的出台与实施，既是当下边境民生领域发生巨大变迁的原因，又在很大程度上促成了一个地理——政策空间意义上的“边境带”形成，以及新的边民身份的认同。这个新的边民身份认同，不是与国家的距离更远，而是更近。由此，西藏边境作为专门的研究领域，需要新的研究视角。边境研究不能停留于人口、边境安全或边境贸易等具体问题上，而应该作为一个特定的“空间”，关注边境政策的演进如何塑造边境地区及其与国家的空间关系，关注国家力量如何塑造和改变边境地带的空间。当然，地理——政策空间意义上的“边境带”仅是一个初步的概念，还需更深入的研究。

原文载于《中国藏学》2022年第3期

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