周亦峰：西藏筑牢国家生态安全屏障的法治逻辑——以习近平生态文明思想为视域

【摘要】习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，是加强生态环境保护、建设美丽中国的思想指引和实践路径。西藏在我国生态环境保护工作中具有举足轻重的地位，筑牢国家生态安全屏障，对建设美丽西藏、促进全国实现可持续发展均具有十分重要的意义。在此背景下，西藏自治区以强烈的政治担当、法治担当创新提升高原生态治理效能，努力打造国家乃至世界生态文明高地，为筑牢高原国家生态安全屏障、推进青藏高原生态法治建设提供良好实践基础。

【关键词】西藏；生态安全；生态文明

【作者简介】周亦峰，西藏自治区人大常委会副秘书长

【文章来源】《中国藏学》2021年第4期，原文注释从略

【中图分类号】X321.2.75

【文献标识码】A

【文章编号】1002—557（X）（2021）04—0029—07

人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，提出了一系列新理念、新思想、新战略，形成了习近平生态文明思想，为新时代大力推进生态文明建设，提供了根本遵循、指明了实践路径。作为我国生态安全建设的重要屏障和关键一环，西藏各族人民始终不忘总书记嘱托，深刻践行习近平生态文明思想，深入贯彻党的十九届五中全会和中央第七次西藏工作座谈会精神，主动承担打造国家生态文明高地、筑牢国家生态安全屏障的重要政治和生态重任，为保障国家生态安全屏障打下坚实的实践基础。

一、习近平生态文明思想的核心要义

生态文明建设以及环境保护问题一直受到党和国家的高度重视，特别是自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从我国改革开放几十年快速发展的实际情况出发，坚持以人民为中心的思想，站在实现中华民族永续发展与中华民族伟大复兴的战略高度，把生态文明建设摆在治国理政的突出位置，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局协调推进。总书记这一深刻论断，精准把握了新时代我国人与自然关系的新形势、新发展、新变化、新特征，对“为什么建”“建什么样”“怎样建”生态文明进行了理论和实践层面的深刻剖析，对加强生态环境保护、建设美丽中国提供了思想指引和实践路径，是我们打造生态文明高地的强大理论武器和根本遵循。习近平生态文明思想的核心要义，集中体现在“人与自然和谐共生的科学共生观”“绿水青山就是金山银山的生态发展观”“最普惠民生福祉的环境民生观”“山水林田湖草是生命共同体的整体系统观”“依托最严格制度的生态法治观”“共谋全球生态文明建设的共赢共享观”等方面。

（一）人与自然和谐共生的科学共生观

马克思主义认为：“劳动首先是人与自然之间的过程，是以人自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。”即人与自然之间通过劳动这一实践进行物质资料形态的转换。中国传统文化中“天人合一”的哲学思想，同样将人与自然看作相生相存相依的生命共同体，其中以能够实现人与自然和谐共生为最高道德。习近平总书记立足新时代我国生态环境新变化，突破前期“自然一环境一贫困”的固化思维和逻辑，谋划“经济一社会一生态”的新路径，以整体性视角和包容性思想，指出“人因自然而生，人与自然是一种共生关系”，明确把人与自然放到同一个系统之中，直接说明二者关系的至关重要性。人与自然共生关系的确认，是经历人类历史的深层次演进，对人类这一物种生存方式和生存状态的二次理性分析得出的，对缓解旧的人与自然间紧张的矛盾关系具有重要意义，其本质仍是为了人生存价值的提升。对于如何让这种共生状态与美好理念落地，以习近平同志为核心的党中央提出了构建人与自然和谐共生的发展理念，在尽可能满足人民基本生活美好需求的基础上，将对优美环境的需求作为工作的出发点和归宿，将生态文明摆在全局更加突出的位置。特别在经济发展过程中，坚持节约优先、保护优先的方针，以生态环境的适宜度作为地区经济发展的基本前提和重要指标，摒弃以长期的生态缺失换取短期经济的快速提升。

（二）绿水青山就是金山银山的生态发展观

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”早在2005年，在浙江省余姚村考察时，总书记注重生产条件对生产力的重要推动作用，从理论与实践层面科学完整地回答了生产条件与生产力之间的深层次关系，解释了生态环境中生态生产力对经济增长的重要作用，逐步形成了绿水青山就是金山银山的生态发展思想。前些年我们的经济增长模式中“涸泽而渔”式发展思想成为推动城市化发展进程的主流，大量“向下挖，向上取”的开发行为充斥，特别在区县等基层，对环境造成极大损害，给自然生态的修复力提出较大挑战，不少地区“水土流失”“扬尘沙暴”等负面现象凸显。这一生态环境的激烈反应，给我们留下惨痛深刻的教训。人与自然的关系不是对立而应当是同向的，我们挖掘的应当是规律而非自然本身。重视绿色发展，重视生态保护，赋予资源环境发展动力与发展目的的双重属性，让绿水青山变成金山银山的发展动力，人与自然的关系也得到缓和，生产力不仅得到提升，生产方式也将变得更加科学。此时人民群众享受的不仅仅是经济回馈本身，而是经济发展与环境效益的双重回报，最终形成的是有序循环的绿色生活方式，是社会生产力、生态环境保护和整体社会向前发展的和谐统一。

（三）最普惠民生福祉的环境民生观

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”随着我国经济实力的不断增强，意味着中国人民开发资源、创造经济发展的能力同步提升，也意味着人民生活水平的明显改善，对生活产品质量提升的追求。各族群众从过去“盼温饱”到现在“盼环保”、从过去“求生存”到现在“求生态”，期盼享有更加优美的生态环境。根据这一新发展，中央及时调整新时期我国进行社会主义现代化建设的发展模式，将“生态”与“民生”紧密联系，通过自然环境能提供人民最需要的生态产品这一桥梁，将民生包含在完整自然生态系统之中，形成人类尊重自然、自然促进人类发展的环境民生观。这一理念强调生态利民、生态惠民，坚决打好污染防治攻坚战，有针对性有重点地解决可能对群众健康造成损害的突出环境问题，始终将最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，让群众深切感受到生态发展带动经济增长的绿色福利。这是习近平总书记牵挂人民生活、始终将人民群众的根本需求放在首位这一“以人为本”思想在生态观上的深刻体现。

（四）山水林田湖草是生命共同体的整体系统观

党的十八大以来，习近平总书记从系统思维、协同推进的整体视角，提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。生态这一概念本身就是用来描述一种相互联系、相互交织的状态，其内在的各个单元相互影响、相互依赖，一因素发生改变其余因素随之变化，牵一发而动全身。回顾近年来生态文明建设取得的成绩，沙漠变成绿洲，黄河水土明显改善，空气质量明显提升，整体性、综合性是一个鲜明特征。横向来看，总书记“山水林田湖草是生命共同体”理念指的是现存环境内，由山川林草湖泊沼泽等组成的自然生态环境，人与人之间构成的社会生态环境，以及人与自然环境相影响形成的复杂环境。在这一理念中，无论哪个层级，无论哪个地域，都应当意识到，自身行为会经过层层传导影响到其他因素，甚至可能会对整体生态造成损害。此外，也包含政治、经济、文化、社会四大方面建设与生态文明建设之间的协调。纵向来看，这一理念具有自然延伸性，可被视为代际间的关系，不仅对我们现在的行为提出要求，而且对任一行为的后续影响要求提前预判与规划。因此，对现实生态工作也提出更高的标准，其要求各部门之间各管一摊、各自为政的传统工作模式予以改变，统筹兼顾、协同联动、整体施策成为生态文明建设的题中之义。只有顺应生态文明建设的内在规律，从系统视野着手，从内部完善优化，更加注重各项制度之间的关联性和耦合性，完善不同机制之间的对接，才能打好生态治理的攻坚战役，建设富强民主文明和谐的美丽中国。

（五）依托最严格制度的生态法治观

生态文明建设绝非一日之功，打造生态文明高地、建设美丽中国将是一场大仗、硬仗、苦仗，依靠的不是具体某项制度，也不是具体某个单位，而是一套完善严密的法治制度体系。正如习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”这就要求我们必须将生态文明红线写入硬性制度规范之中，不断完善社会评价体系。一方面，要不断更新社会整体发展评价体系指标，如资源损害、补偿、责任等，促进实时更新、适时跟进；另一方面，在贯彻生态文明思想的具体实践中，要坚持问题导向，总结新经验，不断细化评价指标，将生态文明建设在基层落细落实、开花结果。要不断推动生态文明建设顶层设计和制度体系建设，不断织密织牢制度之网，让生态文明建设在制度化、法治化轨道上行稳致远。

（六）共谋全球生态文明建设的共赢共享观

世界经济一体化不仅促进了国与国之间经济贸易的往来，也提高了国家间生态环境的相互交融程度和频率，其间因发展阶段的不同，导致全球产业链在不同国家间流转传递，而发达国家因经济和理念的先进性，其生态文明建设能力强大，但大部分发展中国家，一边承接重污染产业往国内转移，促进经济发展，一边在修复自然生态领域，常常面临心有余而力不足的尴尬局面。为此，以习近平同志为核心的党中央主动承担大国担当，不仅推动中国生态文明建设，而且着眼于世界生态文明这一大的视角，在生态领域持续奉行互利共赢的开放战略，深度参与全球生态环境的建设和发展，探索世界环境保护的解决方案，助力全球生态文明建设。

二、生态文明思想中西藏生态环境的战略地位

习近平总书记反复强调，做好西藏工作，关键要抓好发展、稳定、生态、强边四件大事，“青藏高原最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力在生态”，“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献”，“加强民族团结、建设美丽西藏”。这一系列重要指示精神，深刻体现了西藏生态环境保护的重要性，揭示了西藏生态环境建设的国家布局，彰显了国家对筑牢西藏生态安全屏障的高度重视。西藏生态文明建设的程度如何、效果如何，关系西藏各族人民福祉、关系国家生态安全。

（一）西藏生态环境在保护我国生态安全、调节全球气候方面具有重要作用

党的十九大提出了我国社会主义现代化建设的重要目标，即“建设美丽中国”，现代化建设要将生态文明纳入中国特色社会主义事业中，作为实现经济社会协调发展的绿色基点。在实现中华民族伟大复兴，带领全国人民走向共同富裕、逐渐富强的大背景下，加强西藏生态环境的保护，稳扎稳打逐步推进西藏生态文明建设，对我国水源生态、物种多元性保护、气候稳定等方面均具有建设性意义。

西藏自治区别具一格的自然环境优势，从根本上决定其是我国、东亚甚至世界范围的重要生态安全屏障。西藏自北纬26°50＇横跨10°03＇，直达36°53＇，西起东经78°25＇直至90°06＇，地理位置上位于欧亚大陆中部偏南，总面积约120多万平方公里。又因青藏高原地势影响，平均海拔在4000米以上，其中海拔5000米以上的地区约占45.6％，素有“世界屋脊的屋脊”之称，在边疆民族地区处于重要的位置，具有重要的战略地位和生态涵养作用。具体来看，第一，西藏海拔高地势平，低温与地势的双重作用下，聚集而成大面积冰川、湖泊、湿地等，成为世界几大著名国际河流的发源地。第二，受限于艰难的自然因素，人类开发自然的足迹影响较小，成为全球海拔最高地区中生物多样性最丰富的区域。《2011年西藏环境公报》指出，西藏仍是世界上生物多样性最为丰富的地区之一，是生物多样性重要的基因库，已成为25个生物多样性热点地区之一。第三，西藏是我国甚至亚洲气候稳定的重要调节器。一方面，西藏纬度低但地势高，对来自热带与亚热带低纬度地区，特别是海洋的远距离水汽具有“调控”作用，对长江流域及相应水域区降雨量多少具有直接作用，以此影响我国旱涝气候；另一方面，是西藏覆盖的冰雪以及地表植被，一株一植形成的植被生态系统对北半球气候圈大气环流系统的稳定同样具有重要调节作用。

（二）西藏生态系统的脆弱性与敏感性，对打造生态文明高地具有现实紧迫性

独特的地理环境赋予了西藏生态安全屏障功能的同时，也孕育了西藏生态环境脆弱性的基础。首先，西藏地区一直处于印度洋板块和亚欧板块两大板块的强烈挤压中，在南北的双向受力下，导致了西藏断裂的构造发育和岩层破碎等不稳定问题。其次，西藏整体地势平稳，但各个区域间差异明显，山坡陡峻，部分地区相对高度达2000—4000米，尤其东部和南部，具有面蚀、沟蚀以及重力侵蚀的天然特性。再次，西藏土质具有强烈的不稳定性。青藏高原土壤类型复杂繁多，其中以盐碱土、风沙土、褐土、棕壤、沼泽土为主，极易发生水蚀和风蚀。最后，西藏地区气候与生态环境同样具备不稳定性。西藏干湿区域分明，随着降雨量、坡面等因素的不同产生多种变化，藏南湿润地区降水丰富，特别是夏季雨量集中时期，对坡面和沟道物质的冲刷产生重要影响；而干旱与半干旱地区，则容易出现旱灾，致使结构简单的西藏荒漠生态系统时刻处于一种易变的不稳定状态，草地的退化成为最可能发生的现象之一。

除西藏地区生态系统脆弱性本底因素外，近年来受人为因素导致的破坏呈现加速趋势。一是超越资源禀赋的城市过度开发不断向农村、牧区蔓延，因工业化需求造成不同程度的水污染；二是大规模牧场的诞生与生态意识建立不到位，导致西藏地区草原的承受能力早已超出其原本的载畜量，其生产能力、恢复能力受到严重削弱，土地沙化严重；三是林木的乱砍滥伐、偷砍偷伐等现象近年虽得到一定程度遏制，但修复更新严重滞后，水土流失、山体滑坡以及泥石流现象仍存；四是西藏地表植被上野生动植物多样性的削减，导致总体生物多样性的灭失，生态系统的完整性遭到破坏；五是工业用地与农业耕地、畜牧用地产生矛盾，工业用地凭借强大的短期实际收益成功占据地区发展倾向性。究其原因，既有顶层设计层面也有具体实践层面的因素。基于西藏生态环境的脆弱现状，习近平总书记强调，“要坚持保护优先，坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，加强重要江河流域生态环境保护和修复，统筹水资源合理开发利用和保护，守护好这里的生灵草木、万水千山”，从国家整体规划的宏观层面与西藏自治区生态安全屏障建设层面以及具体贯彻的微观层面，深刻论述了统筹推进西藏生态安全建设的方式方法。

（三）建设国家生态安全屏障，是西藏各族群众的殷切期盼

截至2019年年底，西藏62万建档立卡贫困人口实现全部脱贫，74个贫困（区）县全部摘帽，经第三方评估，西藏脱贫攻坚群众满意度达99％以上。如今西藏各族人民的绝对贫困问题已基本消除，人民生存的基本物质资料得到满足，随着经济发展成果共享的体制机制进一步优化，西藏各族群众对美好生活的需求将进一步扩大，西藏蓝天、白云、草地、湖泊等环境的持续改善将成为各族群众新的愿望。

随着群众利益需求多元化的发展，生态环境在居民幸福指数中所占的比例越来越大，对西藏生态建设工作提出的要求也更加复杂具体。除自然环境复杂艰苦外，西藏生态生产力发展程度较为低下也是阻碍西藏生态文明建设的一个重要原因，绿色技术发展程度不高，生态产品的科技含量低、生态补偿机制不成熟等现象仍较为普遍，西藏生态领域民生建设依然任重道远。

三、西藏生态法治文明建设的地方实践和制度创新

党的十八大以来，西藏自治区各族群众始终牢记总书记“加强民族团结、建设美丽西藏”的殷殷嘱托，深入贯彻总书记“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献”的重要指示，不断强化“绿水青山就是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的科学理念，坚持把打造国家生态文明高地作为西藏长治久安和高质量发展的重大战略来谋划和部署，巩固了新时代西藏生态环境建设良性循环的体制机制，筑牢了国家生态安全的屏障，为我国及亚洲，北半球乃至全球国际生态高地的建设奠定了坚实基础。

（一）西藏生态法治文明建设的立法根基不断得到完善

近年来，西藏自治区深入贯彻习近平生态文明思想，秉承生命共同体理念，坚决扛起生态文明建设的政治责任，主动落实领导干部在西藏生态法治文明建设领域的主体责任，勇于承担生态文明建设的法治责任，积极构建党委领导、人大主导、政府依托、社会协同参与的立法工作格局。坚持科学立法、民主立法、依法立法，制定、修改《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区大气污染防治条例》《西藏自治区地质环境管理条例》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于大气污染物和水污染物适用税额的决定》《西藏自治区气候资源条例》等地方性法规，形成并巩固西藏生态法治文明建设的立法根基。在此基础上，近年西藏先后通过和出台《关于着力构筑国家重要生态安全屏障加快推进生态文明建设的意见》《各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责规定》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《生态环境保护考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等涉及生态环保领域的党内法规政策，全面保障支持法律法规的实施，助力推进“有效保护、成功治理、稳定向好、生态安全”的生态安全屏障建设目标的实现，为建设美丽西藏提供坚实法治保障。

（二）西藏生态法治文明建设的法治理念持续深入人心

中央第七次西藏工作座谈会明确提出“坚持生态保护第一”，西藏自治区始终把建设好、处理好、宣传好生态安全问题作为西藏经济社会发展的底线和中轴线，着力推进美丽西藏建设。一是在思想指引层面，西藏自治区通过宣传大力普及生态文明知识，坚持把生态文明教育纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系，细致要求各地区各部门，把深入学习习近平生态文明思想列为重要学习内容，把深刻践行习近平生态文明思想作为重要议事日程，下大力气推动生态文明教育常态化，使其蕴含的法治精神和法治理念在潜移默化中植根于西藏每一名领导干部的“生态自觉”。二是在组织保障层面，西藏自治区及时成立以自治区党委、政府主要领导同志任组长、常务副组长的区党委生态文明建设领导小组，全面加强党对生态环境保护工作的领导，力求生态安全问题“提得出来解决得下去”，打破具体事务上受外部因素干扰的可能，如自治区近年“三高”企业和项目零审批、零引进，严格新批探矿和采矿权。经过几年的坚定努力，西藏自治区生态文明法治体系正不断完善，在青藏高原这片冰川雪地上生根发芽，尊重自然、顺应自然、保护自然和依法治理生态已成为西藏各族群众的行动自觉。

（三）西藏生态法治文明建设的法治实践行为趋于深化

2015年以来，西藏坚持有法必依、执法必严的治理思路，统筹推进山水林田湖草等生态主体功能区的系统规划与实施，累积全面完成74个县（区）生态保护红线划定工作，生态保护红线面积达到53.88万平方公里，约占全区面积的45%。6年间逐步建立起各类自然保护区47个，占全区面积的34.35％，高居全国首位；建设各类生态功能保护区22个；增加生态性岗位66.7万个，达标提升补偿标准，西藏各族群众可享受更多的“绿色红利”；依法有序推动林芝、昌都等生态示范区的创建工作；推进区域性空间生态环境综合评价暨“三线一单”编制，严格把控全区空间用途管制和资源承载力管控，稳步将自然生态系统扰动控制在全区面积的0.5％以内；完成了珠峰等4个国家级自然保护区的优化调整；持续完善重点生态功能区转移支付和生态环境损害的赔偿制度，实施领导干部自然资源资产离任审计；全面施行环境治理公益诉讼制度等。

（四）西藏生态法治文明建设的人本属性得到彰显

着眼于中央关于我国社会主要矛盾发生重大变化的重要论断，西藏自治区立足于本区实际情况，力求统筹全区人民日益增长的美好生活需要和各地发展不平衡不充分的现状，坚持以人民为中心的发展思想，将群众对生态环境的现实需求作为西藏经济发展的根本前提，不断提升群众对生态环境持续改善的获得感、幸福感。

西藏自治区始终坚持新发展理念，聚焦每一寸土地，建立健全、细化每一项规章制度，持续深入推动以重要交通沿线、城镇周边、景区景点等地区为核心的农牧区城乡居民环境综合治理，深化推动能源消费替代品在农村、牧区的替代进程，加强农业面源污染防治；逐户落实推进“厕所革命”；相继建成百余个城镇周边集中式垃圾处理设施和3000多个农牧区居民饮用水水源地保护工程。同时，通过乡村振兴与脱贫攻坚的有效衔接，统筹安排百亿资金，实施超5000个行政村的生态治理工作；开展西藏生态安全屏障保护与建设规划10项工程，深入实施“两江四河”流域造林绿化工程和消除“无树村、无树户”行动；支持开展第二次青藏高原综合科考，为高原生态文明建设和生态环境保护、优化生态安全屏障体系提供全面的科技支撑。为形成长效生态治理机制，西藏还积极把污染防治攻坚工作与精准脱贫、乡村振兴相衔接，深入实施生态补偿机制，严格落实环保监督员、自然保护区管护员等制度，着力推进生态易地扶贫搬迁，有效保护和恢复了农牧区综合人居环境，极大地彰显了西藏生态法治建设的人本属性。