马亚美、杨勇:甘南藏族自治州精准脱贫与乡村振兴调查报告

发布时间:2020-06-17 10:00:00 | 来源:《中国藏学》2020年第2期 | 作者:马亚美 杨勇 | 责任编辑:李昭

甘南藏族自治州(以下简称甘南州)全面贯彻精准扶贫精准脱贫基本国策,积极探索符合甘南实际的扶贫脱贫路径,全州7县1市已脱贫摘帽,退出贫困县名单,全面完成脱贫攻坚任务,脱贫工作取得了决定性的胜利,为进一步实施乡村振兴战略打下了坚实的基础。与此同时,甘南州结合扶贫攻坚,利用良好的生态环境和丰富的藏族文化资源,提出了“乡村振兴、旅游先行”的全面发展的总体目标,扎实有序推进乡村振兴战略,初步探索出一条适合甘南藏区的旅游脱贫和乡村振兴之路。2019年8月下旬和11月上旬,调研组对甘南州精准脱贫与乡村振兴战略实施情况开展了两次调研工作,先后深入甘南州7县1市,对精准脱贫、乡村振兴、特色村寨、乡村旅游示范点、旅游专业村、旅游扶贫村以及农牧业发展等情况进行了调研,实地考察了甘南州农牧区的特色产业发展、生态宜居建设、乡村文化旅游,以及农牧区民生保障和产业发展等方面的情况。调研组以召开小型座谈会、重点访谈、个别访谈、无结构式访谈等方式,听取了各方面的意见和建议。现将基本情况和存在的问题及对策建议报告如下:

一、甘南州精准脱贫与乡村振兴战略推进基本情况

(一)甘南州精准脱贫基本情况

甘南州辖合作、夏河、碌曲、玛曲、临潭、卓尼、舟曲、迭部7县1市,土地面积4.5万平方公里,总人口72.02万人。[1]甘南州共有99个乡镇、664个行政村、2960个自然村。[2]据统计,2011年甘南州农牧村贫困人口有28.39万人,有284个贫困行政村。[3]扶贫攻坚经过几年的扎实推进,至2015年年底甘南州贫困人口减少到7.93万,下降了20.46万,贫困发生率由51%下降到14%,下降37个百分点;至2018年年底甘南州贫困人口减少到2.16万,309个贫困村有200个退出,贫困发生率由8.54%下降至3.89%,低于全省平均水平1.74个百分点。[4]“行路难、饮水难、住房难、上学难、看病难”等问题得到有效缓解,群众的获得感不断增强,生产生活条件明显改善提高。近几年是甘南州扶贫开发史上贫困人口数减少最多、贫困人口收入增加最快、农牧村发展变化最大的时期,中央提出的“两不愁、三保障”措施切实得到有效贯彻落实。

从2016年开始,甘南州7县1市整合脱贫攻坚的各类资源,以精准扶贫助推乡村振兴,脱贫工作取得了实实在在的成绩。尤其是被列入首批国家全域旅游示范区创建范围以来,充分利用“绚丽多彩的自然生态、光辉灿烂的人文生态”优势,开拓了甘南州捧生态“金饭碗”、走绿色脱贫之路的新气象。2018年,合作市全面精准脱贫,成为全州首个退出贫困的县(市)。合作市以创建“全域旅游示范区”为契机,依托国道、省道便利的交通条件,建造改造旅游厕所、观景台、人造小景观等,提升基础设施品质,全力打造精品旅游风情线。仅2018年,来合作市观摩考察的地方和部门就有60多个。夏河县把脱贫攻坚作为乡村振兴的核心任务,2017年全县农牧民人均可支配收入达到7035元,增幅为9.2%。贫困人口人均可支配收入4615元,增幅为13%。“两不愁”问题基本解决,安全饮水达到100%。2018年前8个月,全县共接待游客225.2万人次,旅游综合收入10.2亿元,其中乡村旅游接待游客近10万人次,带动1200多名农牧民就业,创收近2000万元。临潭县依托“三变”改革,发展民俗客栈等乡村旅游新途径,采取“龙头企业+支部+合作社+贫困户”方式,精心打造精品民俗民宿。据统计,至2018年,年收入10万元以上的农家乐有80多户,5万元以上的有150多户,带动1200户贫困户实现户均增收3000元以上。卓尼县把脱贫攻坚战和乡村振兴作为重中之重,紧盯全县2056户、8676人贫困人口,强化措施抓落实,攻克难点抓推进,为全县按期“脱贫摘帽”奠定了坚实基础。与此同时,全力打造洮河风情线的几个乡镇作为全县乡村旅游连片示范区。截至2019年5月,共接待游客79.7万人次,实现旅游收入4.1亿元,户均受益4万元以上。迭部县把生态文明小康村建设作为实现全面小康的重大任务,投资10.56亿元建设了102个生态文明小康村(示范村)。截至2018年8月底,全县旅游人数达86.86万人次,旅游综合收入4.52亿元。舟曲县着力生态文明小康村建设,以彰显舟曲人文特色。近几年,舟曲旅游人数不断增加,2018年前8个月旅游人数已达89.22万人次,同比增长86%;创收4.16亿元,同比增长近一倍。碌曲县尕秀村的乡村旅游发展以打造“全州第一个村级4A级旅游景区”为目标,把原有民居改造与新建旅游景点结合起来,把生态畜牧业与文化旅游业结合起来,把生态保护与产业发展结合起来,在产业结构调整上迈出了坚实的一步,带领群众走上了共同富裕的道路。截至2018年8月底,仅尕秀村就接待游客16万人次,村集体经济收入312万元,贫困户户均分红5500元。碌曲全县共接待游客142万人次,实现旅游综合收入7亿元,分别增长7%和12%。玛曲县加快景区建设步伐,旅游基础设施投资量达到3亿元左右,阿万仓湿地公园和河曲马场湿地公园旅游基础设施建设基本完工,民俗文化特色小镇初具规模。同时高标准打造草原生态新村,文明小康村建设总投资达到6.54亿元,涉及牧户4093户18147人。玛曲县通过生态文明小康村建设,不仅改善了生活条件,改变了生产习惯,也极大地促进了牧村乡风民风转变。截至2018年8月底,全县累计接待游客60.5万人次,实现旅游收入3.21亿元,同比分别增长11.1%和18.9%。[5]

脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的基础和前提,是全面建成小康社会的坚强保障。也就是说,没有农牧地区的脱贫,就没有甘南州乡村的振兴。甘南州在精准脱贫方面大力扶持合作社和集体经济,3.39万贫困户获得稳定收入;建成村级光伏电站47座,8063户贫困户“卖电”增收;劳务输出12万人次,创收21亿元;62个扶贫车间培训就业3073人;公益性岗位就业15665名;贫困家庭大学生招考就业659人。截至2019年年底,甘南州7县1市已脱贫摘帽,全部退出贫困县(市)。几年来,全州发动4万多名党员干部组成脱贫攻坚突击队,加大扶贫工作力度,实现了3.29万贫困家庭和14.98万贫困人口脱贫,166个贫困村摘掉“穷帽子”。与此同时,甘南州突出畜牧业、中藏药、水电和旅游等资源优势,着力发展现代农牧业,并优化中藏药产业,增强了工业经济增长后劲,产业脱贫成为甘南州扶贫工作和乡村振兴中的一大亮点和特色。甘南州全面贯彻精准扶贫和精准脱贫基本方略,积极探索符合甘南州实际的精准脱贫之路,脱贫攻坚工作取得的成果为更有效地实施乡村振兴战略奠定了坚实的基础。

(二)甘南州乡村振兴战略推进基本情况

自党的“十九”大作出乡村振兴决策以来,甘南州坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实甘肃省委省政府的有关决策部署,把实施乡村振兴战略作为农牧区工作的总抓手,牢牢把握产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,加强组织领导,完善政策措施,创新工作机制,乡村振兴战略全面有序推进,创造了良好开端。

2015年5月,甘南州正式启动全州范围内的城乡环境综合整治工程,提出了“视线之内无垃圾”的“全域旅游无垃圾示范区”建设要求,以建设生态文明小康村为突破口,集中整治农牧村人居环境。经过几年的不懈努力,甘南州生态和人居环境大大改善,全域基本再无乱放垃圾现象。随着生态环境的不断改善和全域旅游在甘南发展的日趋成熟,甘南乡村旅游的不断发展,提升了整体脱贫进程的速度,增强了乡村振兴的内生动力。2018年9月,在杭州举办的首届“世界旅游联盟·湘湖对话”会上,世界旅游联盟(WTA)、中国国际扶贫中心、世界银行联合发布了《世界旅游联盟旅游减贫案例2018》,甘南州“旅游扶贫减贫模式”等17个旅游扶贫模式入围“2018WTA旅游减贫案例”。[6]甘南州“乡村振兴,旅游先行”的决心和信心倍增,及时提出精准扶贫是乡村振兴的第一基石,环境综合整治是乡村振兴的“先手棋”,生态文明小康村建设是乡村振兴的有效途径,产业兴旺是乡村振兴的基石,乡风文明是乡村振兴的灵魂,治理有效是乡村振兴的核心,生活富裕是乡村振兴的目标。[7]为了贯彻落实这一战略部署,甘南州各县(市)积极行动,各自制定了振兴乡村战略的目标和主打牌。

合作市倾力打造最美高原明珠,利用独特的甘南州府区位优势,结合生态文明小康村建设,积极打造城市近郊型、景区依托型、传统民俗型等乡村旅游示范点,建设10个旅游专业村、旅游扶贫村等,带动旅游村发展壮大、农牧民增收致富。截至2019年5月,旅游度假点达40余家,农牧藏家乐达到60余家,旅游从业人员达到1600余人。夏河县的目标和主打牌是:绿色崛起推进乡村振兴,依托拉卜楞寺的旅游资源,按照“围绕一个核心、打造六大景区、拉开一条长线、覆盖十个乡镇、串起十个名村、美化一带一廊、建设三大基地、编排一台大戏、提升建造两城、配套五大设施”的思路,加快推进乡村旅游发展,建成28个旅游专业村,累计扶持建办自驾游营地、帐篷营地、农(牧)家乐等276家,其中星级农(牧)家乐192家,全县旅游从业人数达到4000多人。临潭县的目标和主打牌是:强力推动乡村振兴工作,依托资源优势,积极发展乡村旅游业,以建设冶力关大景区和洮河百里风情线“一区一线”为思路,打造了28个旅游专业村,形成了以“八角花谷、十里画廊”为代表的乡村旅游品牌,其中,冶力关池沟村被评为“中国乡村旅游模范村”,八角庙花山村荣获“省级乡村民宿奖”。截至目前,全县发展涉旅企业50多家,农家乐500多户,从业人员达到4500人。卓尼县的目标和主打牌是:绘就幸福美好新家园,以“三变”改革为突破口,大力打造农家乐和乡村景点,全面推进乡村体验游、观光游、深度游,全县已建成旅游专业村12个,发展农家乐130户,带动488户贫困家庭增收致富。近年来建成“红色博峪村”“田园力赛村”“神秘江车村”“传奇尼巴村”“神泉若龙村”“多彩西尼沟村”等一批生态体验型、民俗文化型、特色产业型生态文明小康村。迭部县的目标和主打牌是:生态家园助推乡村振兴,紧扣红色文化和绿色生态两条主线,千方百计加大文化旅游方面的投入力度,集全县之力推进扎尕那大景区建设。迭部县把生态文明小康村建设作为实现全面小康、乡村振兴的重大任务,共建成102个生态文明小康村(示范村),旅游商品生产销售企业21家,开发旅游商品30余类、200余种。舟曲县的目标和主打牌是:让旅游助推乡村振兴,以实施“生态人居、生态环境、生态经济、生态文化”四大工程为抓手,着力生态文明小康村和白龙江绿色长廊建设,目前已经建成18个特色旅游专业村、223家农(林、藏)家乐。碌曲县的目标和主打牌是:乡村振兴助力脱贫攻坚,以“点上抓景区、面上抓景色、空间抓布局、整体抓协调”的发展思路,集中力量打造国道213线旅游精品线路,持续加大郎木寺、加仓、尕海湖、尕秀和县城的民族特色化改造提升力度,共实施小康村建设53个。玛曲县的发展目标和主打牌是:谱写美丽乡村新篇章,依托“天下黄河第一弯”“世界最大最美湿地草原”“格萨尔发祥地”“中国赛马之乡”“藏族民歌弹唱故里”优势资源品牌,高标准完善全县和各乡镇旅游总体规划、主要景区景点专项规划,构建草原新城旅游区、河曲马场旅游区、阿万仓旅游区、黄河首曲湿地旅游区和户外探险旅游区“五区”联动发展的旅游格局。[8]

农牧产业方面,甘南州突出资源优势,稳步发展现代农牧业,不断加大对牛、羊、蕨麻猪、藏鸡、藏中药材、菜蔬、马铃薯、果品等八大特色产业扶持力度。至2019年年底,各类牲畜总增率、出栏率、商品率分别达到37.01%、49.51%、43.70%,肉类产量7.94万吨、奶类产量8.63万吨。与此同时,种植业结构也得到明显优化,藏中药材种植面积达到31.92万亩,建成标准化示范基地2.5万亩,产量达到5.5万吨。高原夏菜、经济林果、杂交油菜、优质青稞、脱毒马铃薯等播种面积稳定在60万亩左右,经济作物种植面积45万亩以上,建成蔬菜保鲜库11座。同时,甘南州加快农牧区“扶贫车间”和专业合作社建设,促进贫困劳动力转移就业和发展能力,现在全州“扶贫车间”已有100多家,专业合作社联合社50个。“扶贫车间”稳定运行,带动能力强的纳入奖励扶持范围。专业合作社规模大效益好的重点扶植,以提高其融资能力、发展能力和抗风险能力。[9]甘南州为了农牧民稳定增收,完善产业脱贫机制,提升产业发展质量,延伸产业链条,支持农牧户发展“小庭院、小家禽、小手工、小买卖、小作坊”五小产业,让农牧民群众真正从产业发展中得实惠、增收入。[10]

工业发展方面,甘南州增强工业经济持续发展对全州总体经济的影响力,特别是对乡村经济的带动力,进一步加大对华羚、燎原、雪顿、安多、百草、宸瑞等民营龙头企业的扶持力度,并实施燎原牦牛乳奶粉生产线绿色化改造、达哇央宗5万吨液体有机肥标准化生产、西正开1万吨当归初加工智能化改造等重点项目。特别是中藏医药方面重点支持西正开、百草生物、卡加曼藏药、首曲药源等中藏药加工企业研发新特药品,扩大市场份额,打出了“甘南品牌”。与此同时,甘南州全力实施中小企业成长工程,重点对舟曲绿脉、迭部夏涛、卓尼海龙、玛曲雪原、碌曲瑞丰等企业进行培育扶持。推进净土保卫战,淘汰落后产能,实现绿色稳定生产,近几年甘南州加大矿山、建材、水电企业环保投入,提升改造技术装备。[11]

甘南州创新性地提出“乡村振兴,旅游先行”,将发展乡村旅游作为精准扶贫、实施乡村振兴战略的重要抓手,不断加大对旅游扶贫村的旅游基础设施建设投入,进一步发挥旅游景区的辐射带动作用,充分利用生态环境优势开发旅游资源,深入挖掘藏族文化内涵,开发形式多样、特色鲜明的旅游产业,形成了适合藏区特色旅游产业的发展思路,不断创新发展精准脱贫和乡村振兴发展模式,增加了旅游业从业岗位需求,提供贫困农牧民更多的就业机会,切实提高了农牧民收入。

二、甘南州精准脱贫与乡村振兴工作存在的问题

(一)甘南州整体脱贫摘帽后存在的问题

甘南州7县1市基本实现了整体脱贫摘帽,但仍存在稳定脱贫、减低返贫风险及“三保障”等方面的问题。

1.甘南州扶贫攻坚多以“输血”的扶贫方式为主,严重影响了长期可持续发展效用的发挥。农牧民外出务工工资性收入在全年收入中的占比较高,增收途径单一。对外出务工的较高依赖性表现出当地缺乏使农牧民收入稳步增长的长效机制。在扶贫攻坚实际工作中往往还存在无法实现对农牧民家庭年人均纯收入准确计算的现象。因为农牧户的收入大部分是以现金结算而非银行转账方式,基本上不记录收入台账,不仅各级组织无法掌握准确情况,连农牧户自己都难以准确计算本户的年人均纯收入,而估计不准确最终就容易造成统计结果偏差。同时,部分农牧民内生动力缺乏,脱贫后可能因灾、因病、因学、因市场变化,发生返贫问题。

2.农牧区产业定位不突显,全州7县1市制定的产业发展计划中,政策设计尚未理清种什么、养什么、怎么种、怎么养、发展什么,从哪里增收的精确精准的思路,计划落实措施不到位,普遍存在缺乏扶持发展后续资金,增收项目零敲碎打,可支撑持续增收的发展项目不确定,当前脱贫与长远发展问题还不够清晰。如:卓尼县九甸峡库区的养鱼业发展,网箱养鱼户普遍存在后续扶持资金不足问题,有一些农牧合作社效益不佳、名存实亡,物流链、销售终端都无法提供长效发展的保障,很难升级成产业链,产业带动群众稳定增收脱贫致富的模式难以形成。

3.甘南州资源较为丰富,但“家底薄”,受各种因素的影响,转化资源优势为产业优势的难度很大,农牧区产业支撑不足,产业存在层次低、链条短等问题,产出产品附加值低,导致市场竞争偏弱,很难切实提高农牧民收入,减弱了实现稳定脱贫的助推力度。与此同时,甘南州大多是黄河长江上游重点生态功能区,生态建设与产业发展的矛盾比较突出,保护生态和稳定脱贫融合发展任务十分艰巨。

4.甘南州在教育扶贫方面因历史欠账多,阻断贫困现象代际传递效果有限。目前,有233所教学点都处于交通极度不便的偏远山区,急需寄宿制改造;同时,全州还有5624名失辍学学生虽全部复学,但控辍保学扫尾难度大,存在二次辍学的风险,教育扶贫成果巩固提升难题依然突出。

5.在医疗保障方面,甘南州乡镇卫生院全科医生短缺突出,大部分乡镇卫生院不能承担多数分级诊疗病种,同时乡村两级医生只能开展简单医疗服务,全科医生普遍缺乏。除此而外,全州存在一定数量的社会救助对象,如舟曲县有社会救助对象2万多人,其中相当一部分“五保户”和特困孤残人群的医疗救助困难突出,残疾人医疗康复、就业自助、养老等均存在不同程度的问题。

(二)甘南州乡村振兴建设存在的问题

甘南州结合脱贫攻坚实际情况,积极探索精准脱贫和乡村振兴路径,圆满完成各项乡村振兴战略开局任务,乡村振兴取得重要进展。但是,与乡村振兴的总要求还有一定差距,还存在一些问题和困难。

1.乡村振兴规划不到位,管理工作滞后。一是从整体看甘南州对乡村振兴战略规划不到位、不全面,还没有形成一个完整的乡村振兴战略规划。有的县虽然有了规划,但谋划全局性不够,思路不清晰、目标不明确、任务不具体,规划的科学合理性不够。有的规划照搬照抄、简单重复,脱离本地实际,缺乏可行性和操作性。二是农牧区村寨建设发展存在无序现象。一些乡镇村寨建设存在随意性,布局比较乱,旧房子不拆、新房子乱建,有新房无新村,造成了一定程度上的土地资源浪费,也在很大程度上影响了农村的人居环境和乡村面貌。三是规划的统筹性和协调性不够。村落建设与土地规划、人口聚居、公共基础服务、产业布局等相互衔接及整体性不够。新农牧村建设与农牧民生产生活相脱节,农牧民搬新居、住新房的积极性不高,农牧村基层组织带动能力不强,村庄空心化、农牧户空巢化、农牧民老龄化等问题日益凸显。同时,规划之间存在相互衔接不够的问题,缺少一县、一镇的总体规划整合。

2.乡村产业发展的质量和效益不够高。甘南州大部分农牧乡村产业结构主要以传统的种植业和畜牧养殖业为主,经营单位以家庭为基础,生产经营方式分散,普遍存在生产规模不大、科技含量不高、经营成本不低等因素,出现市场化程度低、产业链条短等问题,难以带来较高的经济效益。当地也缺乏综合实力和带动能力强的新型经营主体,大多数农牧乡村没有龙头企业,促进特色产业发展和带动农牧户增收的效果不理想,缺乏合力,因而农牧民自我发展能力弱,农牧业抵御风险能力不足。与此同时,农牧村休闲农牧业、农牧产品电商等新产业新业态还处于起步阶段,且多由外地工商资本经营,与当地农牧民之间的利益联结不紧密,旅游先行的落实效果不明显,除少数农家乐、牧家乐效益较好外,大多数都处于有“家”无“乐”状况。同时,投入大量资金打造的旅游景点也存在有景无游客的现象。

3.乡村基础设施和公共服务能力仍然是突出短板。近几年,甘南州乡村基础设施建设投入虽然不断增加,但由于历史欠账较多,农牧区大部分乡村的基础设施还相对比较落后,乡村道路、供排水工程、垃圾收集转运,以及电网、信息、物流等公用服务设施条件相对较差。同时,已建成的乡村道路、供水管网、垃圾处理等公用设施因管护资金缺乏,维护维修以及正常运行管理面临诸多困难。农牧区乡村教育、医疗卫生、文化体育、养老服务等仍然是甘南州民生方面一个急需解决的突出问题。此外,农牧村公共文化服务力量不足,加之治理体系不健全,封建迷信、赌博现象时有发生。

4.乡村各类人才严重缺乏。我们调研过的农牧区普遍反映,人才缺乏是乡村振兴发展面临的突出矛盾和问题。乡村大部分青壮年外出务工,留守农村的基本上以劳动能力较低的老人、妇女为主。乡村“有文化、懂技术、会经营、善管理”的农牧民本身数量偏少,具有一定知识、经济实力、一技之长的人才不断外流创业,能够长期扎根农村,从事农牧业生产的“土专家”“牛羊专家”“乡村工匠”“文化能人”十分短缺。乡村教育、卫生、防疫等方面的人才也存在数量不足、专业水平不高、服务能力弱的问题。总之,近年来尽管已经有不少农民务工人员返乡,但技术水平落后、人才匮乏与资金紧张问题并未得到根本性的解决,这些仍然是当前甘南州乡村振兴战略实施的最大瓶颈。

5.环境治理虽取得成效,生态破坏问题依然存在。自乡村振兴战略实施以来,甘南州举全州之力,更进一步开展全域无垃圾示范区创建,取得了显著效果。全州城乡面貌发生了彻底改观、景区环境有了大幅提升、全民公德意识和文明素质有了显著提高,营造了整洁、靓丽、文明的宜游宜居宜业环境,“全域无垃圾”已成为甘南的“金字招牌”。[12]不过,生态破坏问题仍然存在。2019年7月,中央第五生态环境保护督察组下沉甘南州,对甘南州下辖的玛曲县、夏河县矿山整治修复工作开展现场督察,发现区域内多家金矿开采企业生态破坏严重,矿区采场、堆场、弃渣场管理混乱,生态破坏严重;矿井水违规直排进入黄河;矿区尾矿库渗滤液收集池、事故应急池等建设管理不规范,存在环境风险。[13]从以上生态环境破坏问题看,甘南州绿色发展理念树得不牢,保护为发展让路的情况依然存在。

6.农牧产业和工业发展有成绩,但面临较多困难和问题。在甘南藏区,无论是地方传统优势产业农牧业还是发展欠缺产业工业,都以“资源型产业”模式为主力,科技能力和人才建设的匮乏,使甘南州上下的农牧产业和工业都处于较低发展水平,具有行业领先水平的龙头企业不多,底子单薄。加之受内外环境影响,经济增长动力不足,市场需求低迷,规模以上工业经济稳产增产缓慢,经济整体发展不明显,下行压力持续加大。一、二、三产业融合发展建设不理想,比如农牧业生态产业发展滞后,特色优势产业开发层次低,现代服务业和新兴产业融合发展不足,经济发展质量效益不高。办企营商环境不优,政府为企业服务“不作为”现象突出,政府职能转变不到位,“重商亲商爱商护商”意识不强。社会投资信心不足,新开工农牧业重大项目少,有效投资增量偏小,固定资产投资渠道单一,部分民生项目推进滞后,地方企业吸纳就业能力弱,政府所能提供的就业岗位有限,就业形势依然十分严峻。

三、甘南州精准脱贫与乡村振兴存在问题的对策建议

脱贫攻坚与乡村振兴战略都是我国“农村、农业、农民”发展的基础性工程,对决胜全面建成小康社会起着决定性作用。同时,乡村的精准脱贫与乡村振兴存在衔接和互促发展的关系。针对甘南州精准脱贫与乡村振兴目前存在的问题,提出以下对策建议:

(一)进一步加大稳定脱贫的力度,全面实现建成小康社会

针对“输血”式脱贫,农牧民增收缺乏稳定长效机制,农牧区产业定位不突显,农牧区产业支撑不足等问题,一要加大力度科学布局、发展产业,更多拓展农牧民增收渠道,通过提升农牧民的“自我造血”能力实现其自我升值,构建能够促进农牧民持续增收的机制。二要加强对偏远山区教学点的升级改造,加大控辍保学力度,把教育脱贫落到实处。与此同时,从农牧民最迫切的医疗和养老需求及弱势群体社会保障着手,推动农牧村社会事业全面提升。三要对照脱贫攻坚“退出摘帽”评估标准,查漏洞、补短板、强弱项,针对存在的问题,逐个分析原因,逐一破解,全力以赴巩固好精准脱贫成果,保证2020年全州顺利建成小康社会。

(二)着力做好乡村规划建设管理

建议尽快研究制订出台村寨建设规划的政策性指导意见,把村级规划管起来。坚持规划先行,优化村庄布局、规范村庄建设,引导乡村立足地方实际,突出地域和民族特色,依托资源优势,统筹考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境、生态保护、历史文化传承、基础设施建设、公共服务以及发展现状、区位条件等,做实做细规划。[14]

对甘南州境内条件不同、发展阶段不同的村落,比如,人口相对集中的中心村,城乡结合部的村落,搬移撤并类的村落,文化特色保护类村落等,必须避免“一刀切”,要“因地制宜、因时制宜”,分类规划建设。

(三)加快推进农牧区特色小镇建设

小城镇介于城市和农村之间,是城乡基础设施和产业互联互通的承接平台。加快小城镇水、电、路等基础设施建设,实施乡村环境设施综合整治工程;坚持“因地制宜、突出特色”,助推小城镇发展与现代农牧业、特色经济产业发展相结合;建设休闲农牧业、商贸物流、信息产业、民俗文化传承等特色小镇,[15]甘南州的郎木寺镇、临潭县的冶力关镇、卓尼县木耳镇等是比较成功的特色小镇,在辐射带动旅游、增加农牧民收入方面做出了贡献。要研究这些特色小镇的成功经验,适度推广。与此同时,以农牧区小城镇为中心加强村庄规划,引导群众适当集中居住,带动农牧民就近城镇化,推动农牧民持续增收。[16]

(四)着力推进全州一、二、三产业融合发展

甘南州以县级行政区为单元,以建制村镇为基础,搭建多层次、宽领域、广覆盖的农牧村一、二、三产业融合发展服务平台,促进农牧业产业链延伸,推进农牧业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合,大力发展农牧业新业态。[17]强化家庭农牧场、农牧民专业合作社的基础作用,支持有实力的诚信企业引领示范,鼓励社会金融资本投入,培育多元化的新型农牧业经营主体规模化发展,带动农牧民增产增收。同时在乡村振兴的过程中,采取措施提高农牧户从事乡村旅游的技能水平,提高农牧户乡村旅游的参与度,把“绿水青山”变成“金山银山”,将“美丽”打造成“生产力”,积极探索“景区带村”“能人带户”“公司+农户”“合作社+农户”等旅游脱贫模式,以推动乡村旅游提质增效。[18]

(五)培养和引进人才,强化乡村振兴的人才支撑

一是要注重培养提高农牧乡村本土人才技能,将留在农牧村的年轻人培育成新型农牧民。二是进一步加大对农牧民养殖户、乡村产业专业户、职业经纪人、合作社领办人、农(牧)家乐从业户,以及大学毕业创业者、退伍返乡军人等人才的使用度和培训力度。三是要有针对性地培养充实乡村教师、乡村医生、农技推广员、乡村防疫人员等专业人才队伍,提高服务能力。四是加强对青年农牧民的技能培训,充分利用农闲时节选拔青年农牧民专门到各大院校进行相关专业的培训,同时鼓励农业院校、农业职业技术院校的学生回乡务农,出台技术人员离岗或在岗返乡创业、工商业者返乡投身乡村振兴的鼓励扶持政策。[19]五是要加强农牧户人力资本与乡村旅游的关联度,着力培养农牧乡村旅游人才。

(六)持续改善农牧区基础设施条件,补齐乡村公共服务短板

一是要进一步加大农牧区乡村基础设施建设力度,推进乡村道路、供水、供电、通讯网络等重大基础设施的全覆盖。二是要把农村教育、卫生医疗保障作为改善民生的重点,合理优化农牧区乡村学校布局,完善乡村学校教师编制标准和相关管理制度,努力提升乡村学校的教学质量和办学水平。三是要推动建立以病种为基础的基层首诊制度,通过对首诊病种给予医保报销倾斜,努力实现应保尽保,并引导优质医疗资源下沉乡村。[20]

(七)突出资源优势,增强现代农牧业、工业经济的发展后劲

一是针对甘南州农牧产业现状实际,深入推进供给侧结构性改革,做到立足生态,“靠品质争先,靠品牌取胜”,着力以产品质量和品牌效应的提升推动农牧业市场竞争力。同时考虑行业资金不充足和技术薄弱等问题,对生产同类型产品且品质相当的不同品牌要进行必要的整合,“扬长避短”“集中力量办大事”,合力打造一批区域特征更明显、产业优势更突出、生产规模更大的农牧业品牌。二是要下工夫提高农牧产业的综合效益,通过创新要素配置方式,运用先进技术手段,优化政策制度供给等措施,促进农牧业与加工、流通、电子商务等深度融合,构建农牧工商的产加销一体化的发展格局,促进和带动农牧民增加收入。三是要健全完善“利益联接”,重点是进一步完善农牧户与新型经营主体“利益均沾、风险共担”的利益联接机制[21]。通过保底收入、股份分红、利润返还等方式,推动建立农牧民持续增收的长效机制。[22]四是坚持绿色发展,发挥特色优势,扶持壮大生态产业。五是扶持壮大“扶贫车间”,紧盯市场需求和群众意愿,健全培训输转一体化机制,搭建就业服务平台,持续增加劳务经济收入。六是增强工业经济增长潜力,进一步加大对龙头企业的扶持力度,培植甘南州工业经济发展潜力,整体推动经济增长。同时坚持走好可持续发展之路,政府引导监督、企业严格执行,做好企业技术装备的更新改造和剩余落后产能淘汰,实现甘南州城乡经济高效、高能的绿色发展。

(八)着力实现政治和文化振兴

一是甘南州农牧区乡村自治能力比较弱,因此要积极推进农牧区乡村社会的自治能力建设。二是乡村自治不能无序、空架子,要切实建立在法治的基础上。三是将美丽的乡村风情与道德建设结合起来,以藏族传统的道德伦理为基础,着力不断提高群众的道德水平,自治、法治、德治一起抓,达到真正意义上的乡村政治振兴。四是农牧区乡村文化一定要坚守住社会主义核心价值观。五是要大力弘扬藏族优秀传统文化,充分激活创新优秀传统文化的现代魅力。六是要大力传播现代科学技术和科学文化。七是要着力改造农牧区懒惰、迷信、赌博等不符合时代发展的落后旧习俗。

乡村振兴的理论性、政策性和实践性都很强,甘南州大部分农牧民已经脱离贫困,但农牧村的发展基础仍然是滞后的,各项发展任务都非常艰巨,需要做的事情还很多。乡村振兴了,就会增强各种生产生活安全保障,促进乡村消费释放内需,奠定美丽乡村建设的基础。甘南州的乡村振兴,需要坚决落实好中央有关乡村振兴的大政方针,需要结合甘南州的实际情况和地方特色,需要突出资源优势,发展现代农牧业,增强工业经济增长,需要国家政策层面大力支持和全社会力量参与,将乡村科学化建设、农牧业现代化转型、农牧民致富和高质量生活有机结合起来,形成稳定脱贫和乡村振兴的良性互动,从而与全国其他地区一同谱写新时代中国乡村全面振兴的新篇章。

作者:马亚美,女,甘肃省民族宗教研究中心助理研究员;杨勇,藏族,甘肃省民族宗教研究中心研究员。

_____________________________________________________________________

[1]甘南藏族自治州地方史志编纂委员会办公室编:《甘南藏族自治州统计年鉴》[Z](2019),兰州:甘肃文化出版社,2019年。

[2]同上。

[3]甘南藏族自治州扶贫开发办公室提供的数据。

[4]甘南藏族自治州统计局、国家统计局甘南调查队:《甘南藏族自治州2018年国民经济和社会发展统计公报》[EB/OL],中国统计信息网,http://www.tjcn.org/tjgb/28gs/35990.html,2019-04-28.

[5]王满辉:《描绘美丽乡村新蓝图——甘南州大力实施乡村振兴战略纪实》[N],《甘南日报》2018年9月19日第1版。

[6]世界旅游联盟(WTA)、中国国际扶贫中心、世界银行联合发布:《世界旅游联盟旅游减贫案例2018》[Z],第142—148页。

[7]王朝霞:《甘南州实施乡村战略现场推进会在卓尼召开》[N],《甘南日报》2018年9月17日第1版。

[8]王满辉:《描绘美丽乡村新蓝图——甘南州大力实施乡村振兴战略纪实》[N],《甘南日报》2018年9月19日第2版。

[9]甘南藏族自治州人民政府:《甘南藏族自治州2020年政府工作报告》[EB/OL],甘南藏族自治州人民政府网,http://www.gnzrmzf.gov.cn/info/1078/41175.htm,2020-02-27.

[10]甘南藏族自治州农业农村局:《2019年甘南州农业农村局工作要点》[EB/OL],甘南藏族自治州农业农村局网,http://nync.gnzrmzf.gov.cn/info/1093/4082.htm,2019-04-15.

[11]甘南藏族自治州人民政府:《甘南藏族自治州2020年政府工作报告》,甘南藏族自治州人民政府网,http://www.gnzrmzf.gov.cn/info/1078/41175.htm,2020-02-27.

[12] 《甘肃甘南:全域无垃圾成为“金字招牌”》[EB/OL],中国青年网,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1645102961150303380&wfr=spider&for=pc.

[13]生态环境部:《甘肃甘南州督察整改不力矿产开发生态破坏问题依然严重》[EB/OL],人民网,http://env.people.com.cn/n1/2019/0830/c1010-31328446.html.

[14]《习近平参加河南代表团审议》[EB/OL],新华网,http://www.xinhuanet.com/2019-03/08/c_1210076724.htm,2019-3-8.

[15]住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部:《关于开展特色小镇培育工作的通知》[EB/OL],中华人民共和国住房和城乡建设部网,http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201607/t20160720-228237.htm/,2016-07-1.

[16]柏先红、刘思扬:《“乡村振兴之路”调研报告》[J],《调研世界》2019年第6期。

[17]同上。

[18]钱瑜、张致宁:《旅游扶贫的商业化尝试》[N],《北京商报》2016年8月25日。

[19]董大民:《新型城镇化进程中的农民市民化研究》[D],山东师范大学2016年硕士论文。

[20]全国人民代表大会农业与农村委员会:《乡村振兴战略实施情况的调查与思考》[J],《求是》2019年第3期。

[21]中华人民共和国农业部:《农产品加工业“十一五”发展规划》[EB/OL],中华人民共和国农业农村部网,http:/www.moa.gov.cn/nybgb/2007/deq/201806/t20180613_6151849.htm,2007-02-20.

[22]全国人民代表大会农业与农村委员会:《乡村振兴战略实施情况的调查与思考》,《求是》2019年第3期。

版权所有 中国藏学研究中心。 保留所有权利。 京ICP备06045333号-1

京公网安备 11010502035580号