【西藏和平解放70周年】肖杰：从《十七条协议》看西藏民族区域自治

【文章来源】本文节选自《纪念西藏和平解放70周年学术研讨会文集》（中国藏学出版社2021年5月出版）。

【作者简介】肖杰，男，汉族，中国藏学研究中心当代研究所副所长、副研究员。

今年是中国共产党成立100周年、西藏和平解放70周年。无论从中国整体还是从西藏自治区局部看，今年都是具有重大政治意义的年份。70年前，中央人民政府和原西藏地方政府签订《关于和平解放西藏办法的协议》（以下简称《十七条协议》），标志着西藏人民回到祖国大家庭。虽然西藏自治区是在1965年才正式成立，但从政治实践的角度看，《十七条协议》无论是文本还是背后体现的理念原则，都对西藏的民族区域自治进行了整体擘画。正是在《十七条协议》的指导下，西藏顺利实现和平解放，走上了一条正确的发展道路，各方面事业获得巨大成就。在人民当家作主的基础上，西藏成功建立并逐步完善了民族区域自治制度，成为确保西藏发展和稳定、保障各族人民权利的基本政治制度。当前西藏正和全国其他地区一道，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上。乘势而上，建设社会主义新西藏，需要坚持西藏正确的发展道路。因此，我们有必要回到《十七条协议》的历史原点进行考察，对西藏民族区域自治的原则和理念进行深入再回顾、再思考。我认为，《十七条协议》所彰显的政治理念主要有两点：

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《十七条协议》体现鲜明的人民当家作主原则

《十七条协议》将西藏人民从帝国主义的侵略和羁绊中解放出来。从政治学上看，主权独立是人民当家作主的前提和基础。如果一个国家连主权独立都不能实现，人民在自己的国土上都是“二等公民”，人民当家作主就完全是一句空话。在晚清和中华民国时期，由于帝国主义的侵略和反动政府的腐败无能，国家主权和尊严无法得到保障，包括西藏在内的广大边疆地区沦为帝国主义势力范围，领土完整被肆意破坏，西藏各族人民受到帝国主义势力和封建农奴主阶级联合压迫。伴随西藏和平解放，帝国主义势力及其影响被逐步清除，西藏各族人民才真正开始掌握自己的命运。《十七条协议》指出，“在近百余年来，帝国主义势力侵入了中国，因此也就侵入了西藏地区，并进行了各种的欺骗和挑拨……西藏地方政府对于帝国主义的欺骗和挑拨没有加以反对，对伟大的祖国采取了非爱国主义的态度。这些情况使西藏民族和西藏人民陷于奴役和痛苦的深渊。”《十七条协议》第一条就规定，“西藏人民团结起来，驱逐帝国主义侵略势力出西藏，西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来。”《十七条协议》签订后，中央人民政府开始负责西藏对外事务，在友好协商的基础上，与印度、尼泊尔等国达成协议，消除了这些国家在西藏拥有的损害我国主权的特权，解决了历史遗留的不符合现代国际关系准则的涉外问题，确保了中央政府对西藏主权的充分行使，为西藏人民当家作主奠定了主权基础。

和平解放和后来的民主改革实现了西藏各族人民真正的当家作主。历史上的封建王朝在处理民族事务时通常采取羁縻政策，着眼和满足于笼络、联合当地少数民族上层，只要少数民族上层忠于朝廷，封建王朝能建立和维持对少数民族地区的统治即可。在此基础上，封建王朝往往授予少数民族上层较大的自我管理权力。这也是达赖集团念念不忘的“高度自治”的原型。中国共产党的民族政策与历代封建王朝统治者有着本质不同，要实现的是广大少数民族群众的解放和各民族真正意义上的平等。团结少数民族上层虽也是政策，但更多是手段，本质目的还是服务于少数民族群众解放的根本目标。换言之，中国共产党要实现的是“人民的自治”而不是少数上层的自治。《十七条协议》明确提出要“使西藏民族和西藏人民获得解放，回到中华人民共和国的大家庭中来，与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利，发展其政治、经济、文化教育事业”。正是在这种理念基础上，中国共产党切实推动了西藏人民民主事业的不断发展。民主改革后，西藏历史上首次实现了通过行使选举权和被选举权，民主选举产生各级地方政权，西藏社会各界参政议政权利得到充分保障，基层民主政治建设也不断发展和完善。

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《十七条协议》彰显明确的民族区域自治原则

民族区域自治，是中国这样一个统一的多民族国家解决民族问题、处理民族关系的正确选择，也是中国共产党民族理论和政策的一大创举。在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。与联邦制国家中在民族地区单独建邦不同，中国的民族区域自治体现了统一与自治、民族因素与区域因素相统一的原则，是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是国家不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都必须服从中央的领导。民族区域自治具有深厚的历史和现实政治基础。一是历史上历代中央王朝大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。二是近代各民族共同反抗外来侵略、共同保卫家园的实践，深化对统一多民族国家和各民族共有家园重要意义的认识。三是各民族大杂居、小聚居的人口分布格局，各地区资源条件和发展的差距，构成实行民族区域自治的现实条件。

中国共产党始终秉持民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的原则。新中国成立初期，在作为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就规定，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”在和平解放西藏的过程中，民族区域自治始终是中央人民政府对于下一步西藏政治安排的核心原则。《十七条协议》第三条明确规定，“根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。”和平解放和民主改革以后，百万农奴翻身作主，为建立民族区域自治制度创造了社会历史条件。1965年，西藏自治区正式成立，标志着西藏开始全面实行民族区域自治制度，西藏人民开始完全享有自主管理本地区事务的权利。按照《宪法》规定，西藏自治区的自治机关依法行使省级地方国家机关的职权，同时依法行使自治权。西藏自治区人民代表大会享有制定自治条例和单行条例的权力。《民族区域自治法》规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。结合西藏实际情况，西藏自治区先后制定实施了多项国家有关法律的变通条例和补充规定。根据民族区域自治原则，西藏自治区人大常委会主任、政府主席等权力机关负责人一直由藏族担任；此外，一大批西藏少数民族干部直接参与管理国家事务，其中一些干部先后担任国家级领导职务。在充分尊重西藏管理本地区事务权利的基础上，中央政府历来高度重视西藏的发展，十分关心西藏各族人民的福祉，举全国之力支援西藏，以优惠的政策和强大的人力、物力、财力支持，推动西藏的发展进步。从1994年中央第三次西藏工作座谈会开始，中央实施对口支援西藏的政策，安排60个中央国家机关、18个省市和17家中央企业对口支援西藏，着力改善西藏民生和基础设施建设，为西藏经济社会发展作出了重要贡献。

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结论

《十七条协议》签订以来，西藏经过和平解放、民主改革、自治区建立、改革开放以及进入中国特色社会主义新时代等一系列重大历史阶段，各族人民走上了人民当家作主基础上的民族区域自治道路。这是真正意义上的人民的自治。达赖集团出于分裂主义政治目的，长期攻击西藏发展进步成就，叫嚣在西藏内部实行所谓“高度自治”，其本质是历史上帝国主义和分裂势力相互配合、图谋分裂中国的延续，是他们追求所谓“西藏独立”的基础，具有一定的迷惑性。因此，我们有必要回顾《十七条协议》的初衷和愿景，深刻认识当前西藏政治发展道路和政治制度的合理性、先进性，破除达赖集团“高度自治”主张在境内外产生的“迷思”，进一步坚定走中国特色解决民族问题的正确道路和有中国特色、西藏特点的发展之路。