扎洛：西藏脱贫攻坚的中国智慧中国方案

编者按

西藏的脱贫攻坚，是西藏历史上投入力度最大、动员范围最广、贫困群众得实惠最多、脱贫成效最为明显的伟大减贫实践，践行了中国共产党人的庄严承诺，彰显“中国之治”的巨大优势。打赢脱贫攻坚战，是西藏与全国一道全面建成小康社会的关键之举，也是实现西藏长治久安的重要保障。在以习近平同志为核心的党中央关怀和领导下，西藏自治区分类施策、精准发力，历史性地消除了绝对贫困，为加快建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏奠定了坚实基础。这一成果来之不易，意义重大。为全面深入总结西藏脱贫攻坚经验，讲好中国减贫故事，本栏目特刊登一批专稿，围绕西藏脱贫攻坚实践，从不同层面、不同视角展现西藏脱贫攻坚道路上的动人画卷。

2020年10月15日，国务院新闻办公室在西藏拉萨召开新闻发布会宣布，截至2019年底，西藏74个贫困县全部摘帽，62.8万建档立卡贫困人口全部脱贫，历史性地消除了绝对贫困。西藏是全国“三区三州”深度贫困地区中唯一的省级集中连片特困地区，是脱贫攻坚之初全国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高、脱贫难度最大的区域。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视西藏脱贫攻坚工作，集中力量解决了千百年来困扰雪域高原的绝对贫困问题。这是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的脱贫攻坚行动的巨大胜利，是中国共产党的执政理念和中国特色社会主义制度优越性的巨大胜利。

西藏脱贫攻坚的主要举措

西藏自然条件严酷、发展基础薄弱，同时又面临宗教氛围浓厚、反分裂斗争形势严峻等内外环境，因此，西藏的脱贫攻坚举措既坚持习近平总书记提出的“五个一批”办法，也有很多创新与探索，具有鲜明的中国特色西藏特点。

发展特色产业，找准发展路子。着眼于国际国内市场，发展具有现实和潜在优势的产业，是带动地方经济发展，进而实现消除贫困的根本路径。第一，大力发展青稞和牦牛产业。一是通过推广“藏青2000”“喜马拉雅22”“岗巴羊”“霍巴牛”等优良品种，提高单产水平；二是扶持深加工，创新产品供给，扩展产业链；三是创新生产方式，通过“合作社+农户”“龙头企业+农户”等方式，不断提高专业化水平和生产效率。第二，重点发展旅游产业。根据国内旅游消费需求日趋旺盛的特点，创新升级“藏文化体验游”，打造“最美318线”，推出“冬游西藏”等，进藏游客从2012年的1058万人次增加到2019年的4012万人次，年均增长20.97%。第三，发展文化产业，扶持传统文化的市场化开发。传统造像艺术，如唐卡绘制、金铜器锻造等，传统手工技艺，如藏毯编织、藏装藏靴制作等供需两旺，已成为颇具规模的新兴产业。总体上，2016年以来，西藏自治区实施产业扶贫项目2984个，累计投入398.9亿元；累计整合涉农资金748.48亿元用于脱贫攻坚；累计发放扶贫贴息贷款644亿元、小额信贷61.27亿元，为产业发展提供了强大支撑。

改善生产生活环境，实施易地搬迁。西藏的贫困人口集中在“一高一边一峡谷”，即藏北高海拔牧区、南部边境地区和藏东横断山区，这些地区海拔高、自然条件恶劣，远离消费市场，经济发展制约因素多，“一方水土养不活一方人”，易地搬迁成为合理选择。4年来，西藏累计建设完成965个易地扶贫搬迁安置区（点），搬迁安置26.6万人。安置点选择海拔较低、适宜发展经济的地区，将产业扶贫资金的5%用于安置点产业建设，确保有劳动能力的搬迁户至少有一人稳定就业，确保搬得出、稳得住、能致富。

江孜县隆桑村易地搬迁点

加大生态保护力度，生态就业成为重要增收渠道。西藏是国家重要的生态安全屏障，被誉为“亚洲水塔”，生态保护和生态建设任务繁重，需要大量劳动力，为此，西藏设置公益性生态岗位66.7万个，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。此外，为确保草畜平衡、封山育林，坚定实施退耕还林、退牧还草政策，不断上调发放给农牧民的草场补贴、林地补贴标准。

狠抓就学、就业两个环节，使发展教育成为稳定脱贫的长久之策。治贫先治愚，扶贫先扶智。西藏坚持教育经费向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件。一是提高教育补贴标准，进一步减轻就学经济负担。从2012年起实施15年公费教育；不断提高义务教育阶段“三包标准”，年人均达到3720元；建档立卡贫困家庭失辍学生5213人全部劝返，实现控辍保学动态清零；实行贫困家庭“两后生”（指初、高中毕业生未能继续升入大学或中专院校就读的农村贫困家庭中的富余劳动力）免费接受中职教育；推动高校面向农牧区贫困学生专项招生并落实“三免一补”政策、累计资助在校贫困大学生4.68万人次。二是多方努力确保高校毕业生就业。除了规范公务员、事业单位招考就业外，鼓励高校毕业生多渠道就业，为返乡创业、市场化就业创造条件；出台鼓励性政策，鼓励毕业生到西藏自治区外就业。通过多方努力，高校毕业生就业率保持在90%以上。此外，四年来培训贫困家庭劳动力17.63万人次，转移就业34.05万人次。

不断提高社会保障水平，为最弱势群体实现兜底帮扶。贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，很难通过自己的劳动摆脱贫困，只能由社会保障或统筹其他形式的社会救助来实现“两不愁三保障”。一是将11万建档立卡贫困人口纳入最低生活保障兜底，实现应保尽保，农村低保、分散供养和集中供养的特困人员基本生活标准分别提高至年人均4713元、7070元、13213元。二是残疾人两项补贴（困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴）资金提高到每人每月100元、200元。三是将农牧区医疗政府补助标准提高到555元，将包虫病、白内障、肺癌、肝癌等20种疾病纳入到大病救治范围，大病专项救治病种扩大到38种，所有贫困人口均纳入医疗保障范围，大幅度减少了贫困户的医疗支出，“因病致贫、因病返贫”人口实现动态清零。

实施边境小康村建设，助力沿边居民脱贫致富。西藏边境线长达4000多公里，边境地区有21个县、112个乡（镇）、628个村，多数地方生产生活条件十分恶劣，贫困程度高。2017年7月，西藏自治区出台《西藏自治区边境地区小康村建设规划（2017~2020）》，实施边境小康村建设项目，主要围绕“水电路讯网、教科文卫保”等“十项提升工程”，基本标准为人均10万元，其中5万元用于住房改造，5万元用于产业发展和基础设施建设。总投资301亿元，沿边6.22万户24.18万人的生产生活条件得到实质性改善。

用好对口援助机制，发挥援藏项目的脱贫攻坚功能。近5年来，17个对口援藏省市、16家中央企业共计实施援助项目1800多个，资金总额达到143亿元。内地284个县市与西藏的县区、乡镇结对帮扶，帮助23万余名群众脱贫。援藏项目从前期的基础设施建设转向改善民生、脱贫攻坚领域，援藏干部任职逐步向基层下沉。

强化基层组织建设，创新结对帮扶措施。西藏从2011年群众路线教育开始，着力强化基层组织建设，开始向村级组织派驻工作组，2012年开始，以同样的形式实施“强基惠民”工程，要求驻村工作组在100%家户走访的基础上，提出产业发展思路，为村民“办实事、解难事”。到2019年连续选派9批干部，19.3万余人次开展驻村帮扶工作，连续3批，1.6万余人次干部担任村第一支部书记。4年多来，共落实强基惠民资金33亿元。2016年开始，各级干部与所有贫困县、乡、村、建档立卡户结对帮扶，为贫困地区产业发展和贫困户转移就业、贫困家庭大学生就业等提供一对一帮助。

中国特色西藏特点的脱贫经验

西藏是中国发展基础最弱、发展条件最差的地区，西藏的脱贫攻坚具有超常的艰巨性和复杂性，既有一般减贫的规律性，也具有鲜明的西藏特点。

坚持党的领导，坚持以人民为中心的发展思想。发展为了人民，是马克思主义政治经济学的根本立场。党的十八届五中全会鲜明提出，必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。共同富裕，是中国特色社会主义的根本原则。在策略上邓小平提出了先富帮后富、逐步消除两极分化的路径。党的十九届五中全会指出，要扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。正是因为秉持以人民为中心的发展思想，坚持共同富裕原则，中央政府不断加大对西藏的各项帮助措施，充分发挥集中力量办大事的制度优势，使西藏的脱贫攻坚战取得了决定性胜利。在这一过程中，西藏人民始终是脱贫攻坚的参与主体、共享主体、评判主体。

坚持精准扶贫，提高减贫效率。习近平总书记2013年首次提出“精准扶贫”这一理念，此后多次对精准扶贫、精准脱贫作出重要指示。针对扶贫开发工作，习近平总书记提出“六个精准”，要求解决好“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题。西藏坚决贯彻“精准”原则，对扶贫对象精准识别，动态调整；在产业选择上主要发展具有比较优势的青稞、牦牛、文化旅游等产业；在帮扶方式上强化基层组织和合作社作用；针对农牧民市场观念不强、农牧区宗教氛围浓厚的现状，突出强调扶智、扶志；针对资源、市场小而全的特点，重点发展创新型小微企业等。精准扶贫是实事求是、具体问题具体分析原则的生动体现，是对扶贫理论和扶贫实践的重大创新，显著提高了扶贫效能。

坚持因地制宜，牢牢把握西藏的自然环境和经济社会特点。西藏地处青藏高原腹心地区，是重要的国家安全屏障和生态安全屏障，西藏的脱贫攻坚必须立足于特殊的自然环境和经济社会特点，因地制宜，统筹推进。一是坚持生态保护第一原则，不搞大开发，初步划定生态红线，西藏自治区45%的区域被列入最严格保护范围；二是改善基础设施，坚决贯彻80%的财政资金、援藏资金投向基层和民生领域的要求，大力改善基础设施，提高公共服务水平，为实现高质量发展提供必要的基础；三是扶智和扶志相结合，采取多种形式，确保适龄儿童就学，做好大中专毕业生就业工作，广泛开展职业技能培训等，激发各族群众内生动力；四是发展文化产业，强化传统文化的市场化开发，加快文旅融合步伐。根据西藏自然环境严酷，维持基本生存的能量需求较大和物价水平较高的特点，提高绝对贫困线水平，定为6000元，是中国其他地区的1.5倍。

坚持创新减贫理论与扶贫实践，构建脱贫攻坚新机制。在生产端，根据西藏农牧民受教育水平相对较低、远离中心市场等实际，注重发挥村级组织和农民合作社作用，推广“村级组织+合作社+贫困户”“龙头企业+合作社+贫困户”“合作社+贫困户”等模式，通过集体力量带动贫困人口脱贫。在分配端，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。特别是强化二次分配作用，在一定时期内保持分配向农村、向贫困人口倾斜。推动“三变”改革，即“资源变资本、资金变股金、村民变股民”，将村民拥有的旅游资源、土地资源等投入经营主体，转化成为股份权利，通过股权赠与、股权救济等方式，使贫困户直接拥有可以带来收益的资产。同时，还尝试其他利益联接方式，比如在水电、矿产等资源开发中给予周边村民股权，将交通干线附近的居民转化成为养护工人等。

回顾和总结西藏的脱贫攻坚工作，不难发现一些地区贫困户的政策性收入比例较高，仍存在返贫风险，必须强化“四个不改”，坚持和深化利用脱贫过程中形成的有效经验，做好脱贫攻坚成果巩固工作。

西藏脱贫攻坚取得胜利的伟大意义

西藏打赢脱贫攻坚战，是新时代中国发展进步最鲜明的标志之一，这一成就不仅对未来中国的发展意义重大，同时也对全球减贫事业有着重要的理论和实践启示。

改善民生，为实现全体人民共同富裕迈出坚实步伐。脱贫攻坚使西藏农牧民的可支配收入从2015年的8244元，增长到2019年的12951元，增长了57%，贫困人口的收入从2015年的1499元增加到2019年的9328元，增长了522%，消除了绝对贫困，使全体人民的生活水平得到跃升，这是西藏历史上亘古未有的辉煌成就，有史以来第一次消除贫困带给高原人民的苦难。为实现全体人民的共同富裕迈出坚实的步伐，为建成社会主义现代化新西藏开启新的一页。

各民族干部群众共同奋斗，为铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实基础。一是打赢脱贫攻坚战，使西藏各族人民特别是建档立卡贫困人口分享国家改革开放的成果，增强了西藏各族人民的获得感，全体人民知党心、感党恩，“五个认同”进一步增强，中华民族共同体意识空前增强。二是通过强基惠民工程、驻村工作组、结对帮扶等工作方法，党政干部与贫困群众一起谋划、共同努力，相互增进了了解，培养了真挚感情，干群关系空前和谐。三是通过对口援藏机制，一大批内地干部进藏工作，到基层脱贫攻坚第一线工作，一大批西藏干部前往内地挂职交流，学习先进的理念和经验。西藏与祖国内地关系更加紧密，各民族交往交流交融日益深化，民族团结的基础更加牢固。

作者（左一）在江孜县班觉伦布村调研

为高海拔贫困地区减贫积累了宝贵经验，贡献了中国智慧、中国方案。西藏的脱贫攻坚取得全面胜利，不仅在中国的减贫工作中具有重大意义，同时也具有重要的世界性意义。与西藏具有类似自然环境和经济社会特点的世界其他地区比如喜马拉雅山区、安第斯山区、东非高原地区等多数都为贫困地区，如何改善这些地区居民的生产生活条件，使之摆脱贫困，走向现代化，是长期以来困扰国际社会的难题。“二战”以来，在世界银行、联合国等机构的引领下，发展中国家和发达国家携手合作，为解决贫困问题进行了大量探索，取得了不少成绩，但也有一些深层次的问题没有找到有效解决方案，国际减贫成效与人们的预期有较大差距。中国的脱贫攻坚使西藏这样集中连片的深度贫困地区提前10年完成联合国2030人类发展议程减贫目标，给全球反贫困进程作出了重大贡献，极大地提振了全球减贫信心。立足于中国的扶贫实践，立足于西藏的脱贫案例，形成具有中国特色的“高原减贫学”，讲好西藏脱贫攻坚故事，可以为全球高海拔地区减贫事业提供理论和实践借鉴。

（来源：《中国西藏》2021年第1期，作者：扎洛，中国藏学研究中心社会经济研究所所长、研究员。）