王少明、普布次仁：论习近平 “治国必治边、治边先稳藏”战略思想的科学内涵与重大意义

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会中指出，要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。西藏作为极具特殊性的边疆民族地区，作为重要的国家安全屏障、生态安全屏障和反分裂斗争的前沿阵地，经济社会的发展稳定始终在习近平总书记高度关注的视野之内。2013年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时，提出了“治国必治边，治边先稳藏”的重要战略思想。在2015年8月召开的中央第六次西藏工作座谈会上，“治国必治边，治边先稳藏”的重要战略思想被纳入中国共产党“六个必须”的治藏方略[1]，成为中国共产党治藏方略的关键内容和重要组成部分。习近平“治国必治边，治边先稳藏”战略思想是指导中国共产党治国理政实践的辩证唯物主义认识论，为做好边疆工作尤其是做好西藏工作指明了方向。深刻认识和准确把握这一战略思想，对于复杂国际政治环境下和国际地缘政治格局中正确处理国家与边疆的“中心—边缘”关系，增强国家认同，实现真正的稳边兴藏，具有重大的理论意义和现实意义。

一、“治国必治边，治边先稳藏”释义

“治国必治边，治边先稳藏”作为典型的“施为句”[2]，深刻把握其含义，对于正确指导实践具有重要的理论意义和现实意义。当前，理论界已有部分学者从精神旨趣(万金鹏，2013)、理论意蕴(续文辉等，2013)、要旨(王春焕，2014)、边疆治理(孙宏年，2016)等视角，对“治国必治边，治边先稳藏”战略思想进行了各自不同的解读，对这一战略思想的提出背景、地位作用均作了较为详细阐释和论述。遗憾的是，“治国必治边，治边先稳藏”战略思想的基本内涵这一基础性研究和探讨不在相关理论研究视野之内，其含义似乎是显而易见、不言自明。然而事实上，在“治边稳藏”这一简单叙事已然成为“治国必治边，治边先稳藏”战略思想同义替代，并堂而皇之进入官方话语体系的现实逻辑下，对“治国必治边，治边先稳藏”进行释义非但必要，而且重要。因为，“治边稳藏”远不能等同或替代“治国必治边，治边先稳藏”所表达的深刻含义。实践中，“治边稳藏”的简单叙事可能导致西藏治理出现偏差。从代表思想的语句本身入手进行相关概念辨析，是全面正确把握思想内涵的前提。因此，有必要对“治国必治边、治边先稳藏”这一语句本身进行释义和解读，探讨其凝练性词语指代，以正确把握理解“治国必治边，治边先稳藏”战略思想所蕴含的深刻含义。

（一）“治”是治理，而非统治。治理（governance)与统治(government)是两个截然不同的概念，二者主要存在五个方面的区别。“其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同．统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。”[3]相对于统治而言，治理更多地体现工具理性。“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[4]中国共产党十八届三中全会上第一次正式提出“国家治理”，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记再次把作为全面深化改革总目标的“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入新时代中国特色社会主义思想。强调“国家治理”而非“国家统治”或“国家管理”，不是简单的词语变化，是治国视野由政府自身转向整个社会的时代转换，是“一种全新的执政理念”[5]，也是中国共产党执政理念的升华。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的宏大背景之下，这种视野和理念的转换反映的是现实的需要。显然，作为国家的组成部分，边疆之“治”与国家治理之“治”一脉相承。因此，这就必然要求管理者要进行管理思维的转变，树立“治理”的理念，在政策制定和行动中多一些“治理”，少一些“统治”。特别是在处理边疆各项事务中，通过有效治理而非统治或控制，来实现各族群公民身份、公民认同、国家认同的有效建构。既要注重搭建某种哈贝马斯式的“公共场域”，使各方广泛参与政治性活动，在有效沟通中自由讨论公共事务，也要改变以维稳为中心的单向度管理模式，在妥善应对发展与稳定的动态平衡中，加强对民族优秀文化的尊重和关怀，消除文化等级偏见，打破当下“边疆危机”与“民族问题”的同构叙述，消除国家发展主义与抵抗性认同“复线并置”[6]的现实困境。

（二）“边”是边疆，不仅包含地理意义也隐喻关系对照。边疆，从地理上讲，一般解释为“靠近国界的领土”，是一个国家比较边远的靠近国界的地域。当然，并不是每个国家都把领土的边缘性部分定为边疆，一般而言，边疆的构建基于一国的领土面积和“核心一边缘”文化差异。“我们在言说‘边疆’的时候，通常的指向并非地理，而是文化。”[7]远离政治中心之地，是谓“边疆”；经济社会发展程度较低，是谓“边疆”；地处与中心之地文化异质的异域，亦是谓“边疆”。所以，边疆是一个含义较广的概念，既包含地理意义，同时也包含政治、经济、文化等诸多含义[8]，边疆既与国家地理性疆域有关，与国家政治、经济有关，同时也与文化有关；不仅所指区域位置和地理环境，还指向政治经济关系与文化对照。王朝国家的东南沿海曾一度被视为边疆，但在其经济发展的今天，已经成为国家的中心地带之一；反之，青海、贵州等地，虽然没有一寸边疆线，却也常常被看作是边疆地区。不难发现，“边疆”是在与一个作为标准的“中心”对照中存在的。可以说，正是在与“中心”的对照中，边疆这一概念才具有了今天的诸多隐喻。因此，边疆治理的视野之下，治理边疆就不能仅着眼点于其地理属性，也应着眼于其政治、经济、文化等属性，应该综合施策。

（三）“稳”是稳定，是治理表现而非治理唯一目的。稳定之于边疆，意义重大又极具敏感性。虽然任何社会都有冲突发生，但对于民族国家而言，边疆的冲突与非稳定态势一般与特定族群相关联，破坏的是一体化的国家建构与多元化的族群认同内在张力的平衡，进而对国家主权构成潜在威胁。因此，维护边疆稳定的本质，不仅仅是社会治理层面的良好秩序与公共安全，而是在国家层面维护和巩固国家的主权、政权与疆域。所以，以国家为中心的视角看边疆，边疆稳定具有特别重大的意义。然而，以边疆为中心看边疆，边疆就不仅仅存在稳定的问题，还有发展的任务。既然边疆在国家为中心的视角下如此重要，国家理应加大边疆发展的支持力度，把边疆发展放在国家发展重要地位上就是逻辑必然。于是，如何处理发展与稳定的关系这一经典议题就进入了视野。按照处理发展与稳定二者关系的贯常叙述，“发展是目的，稳定是前提。”稳定为发展提供环境保障，发展也会进一步促进稳定的实现，在动态平衡中处理好二者关系是正确的治理逻辑和价值追求。边疆的稳定应是长期的、主动的、自发的稳定，而不是短暂的、被动的、压力之下的稳定。稳定是治理的结果之一，而非治理的唯一价值取向，是一种治理的表现而非治理的唯一目的。

二、“治国必治边，治边先稳藏”战略思想的基本内涵

“治国必治边，治边先稳藏”战略思想的基本内涵是：治理国家必须要治理边疆，治理边疆首先要治理西藏，治理西藏首要确保西藏稳定。这一思想在阐述国家、边疆、西藏三者整体与部分对立统一关系的同时，深刻表达了治国、治边、治藏三位一体的执政理念，集中体现了马克思主义唯物辩证法，全面彰显了习近平对西藏治理规律、边疆治理规律、国家治理规律以及中国共产党执政规律的深刻把握。

（一）治理国家必须要治理边疆。作为一国领土和疆域的边缘性区域，边疆之于国家意义重大。其一，作为国土的边缘，边疆是国家对外设防的地理屏障，拱卫核心区域安全。同时，边疆也为核心区提供缓冲地带和战略纵深，在战争中可以发挥充足的战略回旋。其二，作为文化异质区和多民族聚居区，一国边疆的安全稳定对于其国家本身影响至远。构建现代民族国家的语境中，在不同民族聚居、各民族具有不同宗教信仰、历史记忆、风俗习惯、生活方式、利益诉求以及场域文化与核心区迥异的边疆，始终面临平衡国家认同与民族认同、多元文化与一体政治之间张力的历史性命题。不能忽视的是，边疆地区作为国际地缘中与它国临近性区域，是各种意识形态杂汇的前沿阵地，各种观念相互碰撞、各种思潮相互激荡，各种文化相互交流交锋。这样的场域中，各种不稳定因素潜存，一旦未能妥善处理，就可能激发成为“民族问题”以影响边疆的安全稳定，进而对民族国家构建产生根本性影响。边疆稳定失序不仅严重威胁以国家主权和领土完整为基础的国家建构，也破坏性指向以族际政治整合和族际关系协调为主要内容的民族建构。基于边疆之于国家的极端重要性，治理国家必须治理边疆是现代国家治理的逻辑正确。

（二）治理边疆首先要治理西藏。在中国的广袤疆域中，位于西南边疆的西藏具有重大战略价值，其重要战略地位是边疆治理优先表达的根本凭借。较之黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区和云南省8个边疆省区，西藏是国家重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的中华民族特色文化保护地和面向南亚开放的重要通道，是我国同西方敌对势力和境内外敌对势力、分裂势力斗争的前沿。西藏“两屏两地—通道—前沿”的战略地位其它边疆省区远不具备，凸显了西藏战略地位的极其特殊性和极端重要性。

（三）治理西藏首先要稳定西藏。正如上文言及，国际政治博弈的视角下，西藏面临反分裂斗争这一特殊矛盾将是长期的、严峻的、复杂的。基于西藏的重要战略地位，因而较之于发展，稳定对于西藏而言占据优先地位。“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[9]只有西藏这个“国家安全屏障”稳定，边疆才会稳定，国家才会稳定。“中国的最高利益就是稳定。”[10]国家稳定的政治环境，是国家发展的重要前提和重要保证。目前国家有今天的国际地位和经济实力，与稳定的政治环境密不可分。同时，国家国力的增强会正反馈于西藏的发展稳定。需要注意的是，作为边疆的西藏稳定与发展的关系是相互促进的互为主体关系，而非主次关系。

（四）要在国家治理的视野和框架下做好西藏稳定工作。习近平“治国必治边，治边先稳藏”战略思想在阐述国家、边疆、西藏三者整体与部分对立统一关系的同时，既深刻表达了治国、治边、治藏三位一体的执政理念，也历史性地把西藏治理置于边疆治理和国家治理重要地位。深刻领会和全面把握习近平“治国必治边、治边先稳藏”重要战略思想，不能割裂西藏、边疆、国家三者之间关系，把视野局限于西藏本身，就西藏治理而西藏治理，而是要求管理者在实施西藏治理的过程中，既要有历史感，也要有视野高度，必须坚持国家利益至上，自觉站位国家立场，主动服务国家主体，努力促进国家发展一体化进程和国家认同有效达成，使西藏这一特殊边疆少数民族地区在经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设中，为推动国家富强、民族振兴、人民幸福上做出积极贡献。

三、“治国必治边、治边先稳藏”战略思想的重大理论意义

（一）“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是马克思主义国家学说的当代发展。马克思主义认为，国家是阶级统治的工具，具有阶级属性和社会属性二重性。一方面，作为统治阶级利益的代表，发挥阶级统治职能；另一方面作为社会整体利益的代表，执行社会公共管理职能。“履行公共职能是国家赖以存在的基础和获得统治合法性的前提。”[11]作为与核心区异质的边缘之地，边疆治理纳入国家治理的视野，既是国家职能性要求，也是国家存在性义务。此外，马克思主义还强调，市民社会决定国家。边疆不仅仅是一种地理存在，还是一种社会存在，是市民社会的重要组成部分。这一部分市民社会治理不好，必然影响国家存在和现代民族国家的建构。习近平“治国必治边、治边先稳藏”战略思想以从国家整体局部辩证关系上阐明了国家治理的基本要求，是马克思主义国家学说的生动体现，是马克思主义国家学说的当代发展。

（二）“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是中国边疆治理思想的继承创新。边疆治理不仅始终关系祖国统一、国家安全，而且关系民族团结、民族振兴和人民幸福。“治国必治边、治边先稳藏”战略思想明确了西藏之于边疆、边缘之于核心的地位，不仅把西藏治理、边疆治理纳于国家治理视野之中，而且把西藏治理、边疆治理之于国家治理重要位置以凸显西藏、边疆在国家治理之中的极端重要性，这既是对中国古代“因俗而治”“羁縻怀柔”“多封众建”“土流参用”等传统治边思想的扬弃，也是对历代中央领导集体边疆治理实践，诸如巩固国防、解决边界遗留问题、维护边疆社会稳定、实行民族区域自治制度、屯垦戍边、对口支援、培养少数民族干部、实施西部大开发战略、实施“兴边富民”行动等经验的系统总结和与时俱进、理论的升华凝练和继承创新。这一战略思想体现了中国共产党的主动作为和使命担当，也反映了中国共产党对边疆治理规律、社会主义建设规律的深刻把握，为边疆地区社会稳定和经济社会发展指明了方向，为推动边疆全面发展进步提供了实践的根本遵循。

（三）“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大理论成果。中国共产党第十九次全国代表大会提出，从二〇二〇年到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；从二〇三五年到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化，这为国家治理、边疆治理和西藏治理指明了前进方向。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[12]统筹处理涉及国家治理的各种重大关系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本前提。习近平“治国必治边、治边先稳藏”战略思想辩证统筹了治国、治边、治藏三者关系，首次把治边、治藏置于国家治理的重要位置。同时，作为“施为句”的“治国必治边、治边先稳藏”既是一种思想理念，也是一种国家治理的制度安排和实践指针，有效丰富了国家治理体系的制度集。这一战略思想既是中国共产党边疆治理思想的继承创新，也有力推进了国家治理体系和治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大理论成果。

（四）“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是实现中华民族伟大复兴的新理念新思想新战略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，使我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标。但同时应该看到，作为与中心非均质的边疆地区，其治理面临发展、稳定、认同等诸多挑战。“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是是在总结历史经验、把握治边特点、继承创新治边思想的过程中，结合国际经济政治和国内边疆经济社会发展形势所提出新思想，同习近平“实现伟大梦想，必须进行伟大斗争”“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队”等治国理政理念一道，进一步丰富发展了中华民族伟大复兴的新思想新理念新战略。

（五）“治国必治边、治边先稳藏”战略思想是指导西藏社会治理的重要遵循。作为边疆特殊的少数民族地区，“治国必治边、治边先稳藏”战略思想明确了稳定之于西藏治理的价值取向。这个稳定，不是短期的稳定、而是长期的稳定；不是短暂的稳定、而是持续的稳定；不是外力下的稳定，而是内生性稳定。在“治国必治边，治边先稳藏”的完整语句中，“先稳藏”表达的是治理行为的优先性而不是唯一性。在发展始终是民族国家的基本使命和任务，民族国家建设和民族发展构成人类社会发展的基本进程中，“治国必治边，治边先稳藏”在包含稳定优先于发展的隐性叙事同时，同样隐含正确处理稳定与发展二者关系这一经典议题。因为，脱离了发展的稳定，不会是真正的稳定、长久的稳定；只有发展基础上的稳定，稳定才有基础，才能牢固。所以，“先稳藏”既指向措施，也指向结果；既隐含先稳定以为发展提供环境保障的叙事，同时也隐含以发展促稳定的表达。“稳藏”是治理的结果之一而非治理的唯一价值取向，是治理的表现而非治理的唯一目的。

习近平“治国必治边、治边先稳藏”战略思想有着丰富的理论内涵，不仅涉及治理、边疆、稳定等有关概念，也指向国家治理、边疆稳定、现代民族国家构建、发展与稳定关系等政治学、民族学、地理学、管理学等诸多领域。“治国必治边、治边先稳藏”战略思想绝不是“治边稳藏”逻辑下的简单叙事，没有国家这一主体的在场，“治边稳藏”的所有叙事均不充分。“治国必治边、治边先稳藏”作为“施为句”，管理者只有充分把握其深刻内涵和重大意义，才能在正确处理“边缘一核心”关系的基础上，防止边疆治理、西藏治理的具体过程中出现治理失筢。而这对于维护政治共同体的稳定，有效实施族际整合，增强国家认同和中华民族认同而言关系不可谓不大。

（作者：王少明 普布次仁 摘自：《西藏大学学报(社会科学版) 》2O17年第4期）

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[1]六个必须即：必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础。

[2]纳日碧力戈．以言行事与符号“仿真”——民族与族群理论的实践话语．民族学刊，2010(1)．

[3]俞可平．推进国家治理体系和治理能力现代化．前线，2014(1)

[4] 同上。

[5]俞可平．从统治到治理．学习时报，2001-01-22(003)．

[6]关凯．反思“边疆”概念：文化想象的政治意涵．学术月刊，2013(6)．

[7] 同上。

[8]周平．我国的边疆与边疆治理．政治学研究，2008(2)；马大正．中国边疆治理通论．长沙：湖南人民出版社，2015：4-5．

[9]中共中央文献编辑委员会．邓小平文选(第三卷)．北京：人民出版社，1993：284．

[10]中共中央文献编辑委员会．邓小平文选(第三卷)．北京：人民出版社，1993：313．

[11]宋林泽．马克思主义国家理论与国家治理现代化．理论月刊。2016(5)．

[12]习近平．切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来．人民日报，2014-01-01(2)．