宋月红、旦增伦珠：西藏民族区域自治的经济社会基础与自治能力建设研究

西藏民族区域自治是中国民族区域自治的重要组成部分。它立足于中国民族的实际和西藏的区情，植根于西藏和平解放尤其是自治区成立以来的历史进程中，成为西藏社会建设、发展、稳定和改革的政治制度保障和动力源泉。西藏民族区域自治史，就是一部西藏民族当家作主，并在祖国大家庭中，与全国各族人民一道走社会主义道路和建设社会主义新西藏的历史。科学认识这一历史，就要将之统一于中国共产党的执政史、中国特色社会主义建设史之中，同时，要根据西藏的经济、政治和文化发展，以及民族和宗教工作的理论与实践等。其中，西藏的经济社会发展是西藏民族区域自治的物质技术基础和力量源泉，它决定着这一自治的发展程度和水平。无论是考察西藏民族区域自治的缘起和确立，还是发掘民族区域自治的发展动力和途径，都不能不从其所赖以存在和发展的经济社会基础入手。恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”[1]民族区域自治是西藏由近代到现当代变革的集中表现，惟有以唯物主义历史观为指导，探究经济这一历史的、政治的、社会的和文化的根源，才能深刻揭示西藏民族区域自治的本质和历史必然性，并从中探索其发展的规律与特点。

一、西藏实行民族区域自治的经济动因

中国是一个单一制的多民族国家，但无论是从区域还是从民族而言，区域间或民族间经济、政治的发展都是不平衡的。作为新中国临时宪法性质的《共同纲领》，在关于中央与地方关系问题上，规定要“既利于国家统一，又利于因地制宜”；在关于民族关系问题上，规定各民族“一律平等”，“均有平等的权利与义务”；同时，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。[2]《共同纲领》的这些规定及其精神，对于全国各地和各民族都具有普遍的意义和广泛的约束力，而对于当时尚未实现解放的西藏及其各民族来讲，则规定了其未来发展的方向、道路和目标，成为其实行民族区域自治的政治和法律基础。因此，西藏与全国其他民族聚居区一样，实行民族区域自治在新中国建国伊始就已经确定，广义上的西藏民族区域自治应该说从这里就开始了。尽管西藏自治区至《共同纲领》颁布16年之后才正式成立，但这正说明了西藏实行民族区域自治的历史必然性和艰巨性。因为，在西藏之所以实行民族区域自治的历史合力中，起决定作用的经济社会因素在西藏不仅未丝毫削弱，而且呈不断增长之势。这就是，西藏实行民族区域自治既是为了实现和保障民族间政治的平等，又是为了满足民族经济社会发展的需要；尤其是在民族政治和法律地位平等的基础上，因西藏经济、文化落后而导致的“民族间事实上的不平等”的存在，最终要靠西藏经济社会的发展来逐步解决。

周恩来在《关于我国民族政策的几个问题》中分析民族区域自治问题时指出，与苏联不同，“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件，这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。”他还指出，“我们根据我国实际情况，实事求是地实行民族区域自治，这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”[3]西藏实行民族区域自治一方面基于藏族与其他民族杂居的条件，另一方面基于藏族又在西藏形成聚居的局面，因此它同样是这两种自治的正确结合。其中，西藏之所以实行民族区域自治的经济社会因素主要表现为以下几点：

（一）要想实现西藏民族的当代发展，就必须首先要摆脱半殖民地经济和封建农奴制经济的严重束缚，而民族区域自治是反帝反封建的，是实现民族平等的 和平解放前，西藏实行的是封建农奴制经济，并在近代中国半殖民地半封建的社会历史条件下，遭受到帝国主义的侵略和剥削，致使西藏经济社会长期处在封闭、停滞和衰败的状态。和平解放后至民主改革前，尽管摆脱了半殖民地状态，但封建农奴制经济仍然占统治地位，并严重束缚着西藏经济社会的发展。解决这样的经济社会矛盾，首先就是要驱除帝国主义侵略势力出西藏。为驱逐帝国主义侵略势力出西藏，使西藏人民获得解放，回到祖国大家庭中来，并与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利，发展其政治、经济和文化教育事业，中央人民政府在命令人民解放军进军西藏之际，通知西藏地方政府派遣代表来中央举行和平谈判并签订了《关于和平解放西藏办法的协议》。该协议规定，“在中央人民政府统一领导下，西藏人民有实行民族区域自治的权力。”同时，“依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活。”[4]西藏驱除帝国主义势力，使包括经济社会在内的整个西藏各项事业摆脱了半殖民地化。同时，早在还处在经济恢复时期的解放初期，为了帮助西藏发展经济建设事业，中央就投入了大量资金（直接投资2亿余元）修筑康藏公路、青藏公路。从此西藏实行民族区域自治才有了初步的经济社会条件。

上述条件虽是必要的，但显然还不充分。在国务院1955年3月9日通过成立西藏自治区筹备委员会的决定后，《人民日报》发表《西藏地方工作发展的新阶段》社论指出，“实行民族区域自治是一项复杂细致的工作，因此西藏自治区筹备委员会在它的工作过程中，应该充分估计西藏地区政治、经济、文化、宗教信仰，风俗习惯等方面的特点，努力团结各方面人士，加紧培养为将来自治区机关所必需的民族干部，积累工作经验，为将来正式成立统一的西藏自治区创造各种条件。”[5]要获得民族区域自治所必备的经济社会条件，就要逐步废除西藏封建农奴制，完成西藏民族民主革命，实现西藏社会主义改造，并与全国各族人民一起进行社会主义建设，实现共同富裕。十世班禅在西藏自治区筹备委员会成立大会上的报告中指出，“实行民主改革是西藏民族向前发展和进步、逐步过渡到社会主义必须经历的过程，也是藏族广大人民切身的要求。如果不经过民主改革，西藏广大人民的力量和劳动的积极性就不能得到发挥，社会经济就不能发展，以往落后的状况就不能改变，西藏民族的进步和发展也就不可能实现。”[6]当然，也就无法使西藏达到中国各民族在经济和文化方面共同繁荣的地步。

西藏内部的民主改革和社会改造是西藏人民获得彻底解放必须完成的历史性任务。由于西藏地区社会经济各方面比汉族地区和其他少数民族地区有很大的不同，在西藏地区进行改革时所采取的办法，也必须与汉族地区和其他少数民族地区有所不同。西藏自治区筹备委员会确定西藏要走社会主义道路，要进行改革，改革的主要目的是要发展生产，改善人民生活，包括贵族和寺庙喇嘛在内。西藏地区的改革，采取的是由上而下、和平协商的办法，按照大多数人民的意愿进行的。首先是充分发动群众，大力开展反对叛乱、反对乌拉差役制度、反对奴役和进行减租减息的运动，其次是进行土地改革，彻底消灭封建农奴制度。经过民主改革和西藏农牧业与各项建设事业的发展，西藏自治区成立的经济社会条件业已基本成熟。1965年9月，西藏自治区举行第一届人民代表大会第一次会议，西藏自治区宣告正式成立，西藏的历史也由此进入新的发展阶段。

（二）要想实现西藏民族的当代发展，应当继承和发展而不是削弱甚或割裂藏族与其他民族在历史上的经济社会联系，而民族区域自治既能保证聚居区又能保证杂居区民族享有自治权利  西藏以藏族为主体民族，但藏族在历史上也是与中国其他民族相杂居的。如在青海、甘肃、四川和云南，则分布有藏族自治州、自治县，这些地方和所在省的经济社会关系极为密切，便于合作。经济社会活动的特性决定，民族经济要发展，不仅不能割裂这种经济社会联系，相反要能够维护和加强这种关系，以促进交流和互补。西藏实行民族区域自治，不仅在西藏可以有以藏民族为主体的民族自治区，而且藏族可以分别在很多地方实行自治，如建立藏民族的自治州、自治县、民族乡等。这样一来，在经济上，不仅使聚居在西藏的藏族及其他民族能够充分享受到包括经济自主在内的自治权利，而且使杂居在其他地方的藏民族在与所在省加强经济联系的基础上也能享受到相应的自治权利，并有利于本民族之间以及各民族之间的合作互助，以求得共同发展和繁荣。

（三）要想实现西藏民族的当代发展，应当尊重和发展西藏经济社会的民族形式，并利用这些民族形式推动其经济社会发展，而民族区域自治则能够赋予西藏民族维护、发展和变革其民族经济形式的自主权利   民族地区的经济是民族的，具有其民族特性，不仅历史上形成一定的民族形式，而且在新的历史条件下，也要通过其经济社会的合理的民族形式，实现民族经济社会的发展。西藏民族有着自己传统的经济生产方式和经济生活习惯，并表现为相应的民族形式，如青稞生产，牦牛经济、酥油茶经济、氆氇经济、藏医藏药生产以及宗教方面的经济活动等。这些民族经济形式，是建立在以藏民族为主体的西藏民族的生活条件的基础上的。发展这些富有民族习惯的经济方式，才易于被西藏民族所接受，才能够比较适宜地为西藏民族的社会生产和生活服务，因而也才能够满足西藏民族不断增长的物质和文化生活的需要。而且，这些民族经济形式的改变，从根本意义上要依靠本民族经济社会基础本身的发展，是不可随意或武断地进行改革的。如果不注意民族的特点和习惯，而搞“一刀切”，则是行不通的。在民族区域自治下，西藏人民能够根据本区域本民族的经济社会形式，自主安排其生产和生活，或在自觉自愿的基础上，以有利于发展民族经济为目的，改变其经济社会的某些具体的民族形式。

（四）要想实现西藏民族的当代发展，必须依靠和调动西藏民族与西藏人民在经济社会改革和发展方面的积极性与创造性，而民族区域自治是保障西藏民族推动西藏发展的主体地位，实现其生存权和发展权最好的形式  从历史上看，旧西藏遗留给新西藏的，是对其发展的很多不利的政治和经济条件，要消除这些不利条件，关键在于西藏要进行社会改革。周恩来在谈到民族繁荣和社会改革的问题时说，“我们新中国就是要帮助各民族发展，这就必须实行一个根本性的措施，就是进行社会改革。社会改革是我们中国各民族的共同性的问题。”“我们所说的社会改革，最根本的是经济改革。”[7]而在西藏实施这样的经济社会改革，中央是不加强迫的，而应以西藏民族和人民的意愿为转移，由西藏地方自动进行，人民提出改革要求时，采取协商的办法解决。毛泽东在和平解放西藏协议签订后不久就指出，“因为政治、经济、文化、宗教等项固有制度的改革以及风俗习惯的改革，如果不是出于各民族人民和人民有联系的领袖们自觉自愿地去进行，而由中央人民政府下命令强迫地去进行，而由汉族或他族人民中出身的工作人员生硬地强制地去进行，那就只会引起民族反感，达不到改革的目的。”[8]同时，改革也需要充分发动藏民族和人民大众。离开了这些，改革是难以推行的，也不可能成功。因为西藏人民最了解西藏的具体情况，只有尊重他们在经济社会发展中的主体地位，充分发挥广大藏族干部和群众的积极性和创造性，才能为西藏经济社会的发展注入无穷的力量和源泉，并逐步提高他们的物质文化生活水平。即使在全国各民族和各地支援的情况下，没有西藏人民积极性和创造性的调动和发挥，要改变西藏历史上经济文化长期落后的面貌显然也是不可能的。

上述经济社会因素是民族的，也是具有很强的区域性的。它们在与民族平等、团结、合作和互助相结合中，成为西藏实行民族区域自治的经济动因，并在西藏民族区域自治之下，在历史上发挥了或正在发挥着推动西藏社会发展和改革的基础性作用。正是在这些经济社会因素与民族平等基础上的西藏民族政治因素的有机结合，才基本消除了因历史上经济、文化落后导致的事实上的不平等和民族歧视，实现了西藏民族与全国其他民族之间真正的和全面的民族平等。

二、西藏实施民族区域自治的经济体制

西藏的民族区域自治是在和平解放、民主改革的基础上逐步建立起来的，也是在建立和实行社会主义计划经济体制，以及改革开放后建立健全社会主义市场经济体制的历史进程中逐步发展和完善起来的。西藏实施民族区域自治，要依据一定的经济体制作基础，其运行体制要有相应的经济体制作支撑。反过来，西藏民族区域自治不仅维护其适宜的经济体制，而且为经济体制改革提供动力，指明方向，巩固成果。崐根据西藏社会性质的变革，即由封建农奴制社会经社会主义改造跨越式地进入社会主义社会初级阶段，以及相应的西藏民族区域自治的酝酿和西藏自治区的筹备、成立与发展的实际，将西藏民族区域自治的经济体制建设分为如下四个时期。

（一）西藏和平解放至西藏自治区筹备委员会成立，初步形成国家帮助和西藏地方争取生产自给与促进贸易相结合的经济体制  西藏和平解放初期，依然保持着封建农奴制经济，这一经济形态严重制约着西藏社会生产力的发展。1952年4月1日，毛泽东针对当时拉萨等地物价高涨，康藏公路短期难通，军队生产尚难自给，西藏人民的物质福利一时难以有所改进的形势，指出“我们在政治上必须采取极端谨慎的态度，稳步前进，以待公路修通、生产自给并对藏民物质利益有所改善之后，方能谈得上某些较大的改革。”[9]为此，他在4月6日进一步指出，“我们惟靠两条基本政策，争取群众，使自己立于不败。第一条是精打细算，生产自给，并以此影响群众，这是最基本的环节……第二条可做和必须做的，是同印度和内地打通贸易关系，使西藏出入口趋于平衡，不因我军入藏而使藏民生活水平稍有下降，并争取使他们在生活上有所改善。只要我们对生产和贸易两个问题不能解决，我们就失去存在的物质基础。”[10]在这一思想指导下，1952年12月，西藏工委成立财经委员会，统管西藏的财政、金融、贸易、工交、建筑工程等，并筹划西藏地方的财经工作。中央在西藏随之建立了一批国营经济机构，如中国人民银行拉萨办事处、西藏国营贸易总公司、拉萨邮电局；在昌都、日喀则、那曲、江孜、丁青、波密、亚东、噶大克建立的银行、贸易和邮电的分支机构等。[11]这些作为西藏社会主义经济的一部分，随着其在西藏经济中主导地位的显现，在一定程度上促进了西藏的财经统一，以及金融、邮电等方面的经济发展，也为西藏筹备实行民族区域自治和在国家的帮助下建设新西藏打下了一定的物质技术基础。

（二）西藏自治区筹备委员会成立至西藏民主改革，进一步形成国家投资重点建设和西藏地方统一财经管理相结合的基本框架   1955年国务院全体会议第七次会议通过关于成立西藏自治区筹备委员会的决定。根据决定，西藏自治区筹备委员会是负责筹备成立西藏自治区的带政权性质的机关，受国务院领导。该委员会的职责之一是负责协商和统一筹备办理有关西藏地方建设和其他应办而又可以办的事宜。同时，这次会议还通过了关于帮助西藏地方进行建设事项和关于西藏交通运输问题等决定。根据这两项决定，国家将继续对康藏、青藏公路进行整修、养护工作，加强管理，并在西藏继续修筑公路；在拉萨、日喀则等地分别建立水力、火力发电站和皮革厂，小型铁工厂，修筑河堤水坝，扩充农业试验场等。[12]这就是说，西藏民族区域自治区的筹备是与西藏在国家帮助下的重点建设同步展开的，因此也必将随着这些重点建设的实施而加快西藏实行民族区域自治的历史进程。

西藏自治区筹备委员会除设立有办公厅、宗教事务委员会、民政处、文教处、卫生处、公安处外，还设立了财政经济委员会、财政处、建设处、农林处、畜牧处、工商处和交通处，以促进和加强西藏经济管理工作。根据西藏自治区筹备委员会组织简则第八条第二款的规定，财经委员会“在中央统一财政经济方针和计划下，结合本区的具体情况，统一指导和计划经各方面协商同意的地方财政经济建设”。1956年8月3日，西藏自治区筹备委员会常务委员会第九次会议讨论并通过了《财经委员会的暂行工作任务及本年第三季度工作计划》，提出财经委员会的工作任务主要是：调查研究全区资源，统一规划全区经济建设计划；统一筹划办理重大经济建设事项及帮助各经济主管部门解决重大经济建设中的困难；督促和检查各项财经政策及重大措施的贯彻执行；处理和解决各财经部门之间的统一工作步调及工作配合等问题；了解各财经主管部门主要工作进行情况，指导和帮助各财经部门日常工作的进行。[13]《关于西藏地区1956—1960年五年规划的初步意见》，也由西藏工委于1956年7月10日上报中央审核。西藏地方基本建立起以财经委员会为主管机构的经济管理的组织框架，其财经工作也逐步纳入到计划管理的轨道。这一发展不仅促进了对西藏旧有经济体制的破除，而且推动了西藏财政经济与全国的协调统一，使国家的投资与西藏地方的需求相结合，并以生产自给为立足点，增进了对西藏经济自主发展能力的培养。

（三）西藏民主改革至西藏自治区正式成立，废除了封建农奴制，并在稳定个体经济发展的基础上开始实行计划经济管理  在封建农奴制度下，西藏的经济命脉操纵在官家、僧侣和贵族的手中。而我们要实行的西藏民族区域自治，是以西藏民族和西藏人民作为自治的民族基础和社会基础的，只有这一民族、社会基础与相应的经济基础相结合，才能奠定民族区域自治坚实而充分的基础。为此，就必须进行民主改革，废除封建农奴制。否则，进行较大规模的经济建设的条件是不具备的。本来，在第二个5年计划期间在西藏地区不实行民主改革，第三个5年计划期间是否进行改革，还要到那时看情况再定。但由于西藏分裂主义势力发动了武装叛乱，民主改革不得不提前进行。1959年7月17日，西藏自治区筹备委员会第二次全体委员会议做出关于进行民主改革的决议。该决议认为，“西藏的社会制度是一个反动的、黑暗的、残酷的、野蛮的封建农奴制度，只有实现民主改革，才能解放西藏人民，发展西藏的经济和文化，为建设繁荣幸福的社会主义的西藏奠定基础”。根据西藏的实际情况，在农业区，对于参加叛乱的三大领主（包括其代理人）的土地实行“谁种谁收”；对于未参加叛乱的三大领主（包括其代理人）出租的土地实行‘二、八’减租。解放朗生，废除人身依附，改为雇工关系。对于三大领主1958年以前放给劳动人民的债务，一律废除；未参加叛乱的领主在1959年放给劳动人民的债务，实行减息。在牧业区，对未参加叛乱的牧主的牲畜，仍归原牧主所有；对于参加叛乱的领主的牲畜，仍由原放牧的牧民放牧，收入归放牧的牧民所有。同时实行牧工、牧主两利政策，减少牧主的剥削，增加牧民的收入。牧区的债务问题，按农业区办法处理。[14]在此基础上，根据西藏百万农奴的要求，民主改革转入以分配土地为主的土地制度改革阶段。自治区筹备委员会第三次全体会议宣布，废除封建农奴主土地所有制，实行农民的土地所有制。民主改革尤其是土地制度改革，不仅极大地解放了社会生产力，而且极大地调动了广大农奴参与这一政治、经济和社会变革的积极性，培养了他们做西藏主人的意识和树立并担负起建设新西藏的责任，一大批民族干部也从中成长起来。《中共西藏工委关于西藏地区土地制度改革方案》指出，“普遍地大量地培养藏族干部，是民主改革工作中的重要任务，只有大批地、忠实于党的当地藏族干部培养起来之后，我们的党才能在西藏地区深深的扎下根，西藏问题才能够获得彻底解决。”藏族干部的培养，为实施民族区域自治进一步准备了民族干部基础和组织保证，推进了干部民族化的进程。

在实行民主改革和农民土地所有制的基础上，西藏建立地方性的计划经济体制步伐加快。1959年9月，西藏工委成立了计划委员会。1961年4月，西藏工委计划委员会与工委工交部合并成立了西藏工委经济计划委员会，后改为西藏自治区筹备委员会经济计划委员会。经济计划委员会也在各市县逐步建立起来。[15]由此，西藏在“稳定发展”方针指导下，经济社会发展进入统一计划管理的新阶段。

（四）西藏自治区正式成立和社会主义改造以来，西藏进入社会主义全面建设和改革开放时期 在改革开放前，通过实施社会主义计划经济体制，西藏民族区域自治的经济基础和经济体制虽在曲折中摸索，但仍有所增强和完善。西藏农牧区实行的是人民公社制度，其初期有计划有步骤地试办初级社性质的人民公社，推进了通过合作制实现社会主义改造的进程。但在其照搬内地人民公社的形式以后，则严重脱离了西藏社会生产力发展的实际，挫伤了广大农牧民的生产积极性。城市实行的是高度集中的计划经济体制，虽然受“文化大革命”的冲击比较大，但还是基本保障了城市生产和居民生活的供给。

改革开放以来，西藏始终以经济建设为中心，在其初期，改变了人民公社体制，代之以乡和村的建制，并以发展有计划的社会主义商品经济来解放和发展社会生产力。党中央1984年3月在北京召开第二次西藏工作座谈会后，西藏从自身实际出发，实行的是以家庭经营为主、以市场调节为主的生产经营政策，其经济状态逐步从封闭式经济转变为开放式经济；在家庭经营责任制上“两个长期不变”，即“土地归户使用、自主经营长期不变”和“牲畜归户、私有私养、自主经营长期不变”。随着改革开放的不断深入，尤其是在全国确立以建立社会主义市场经济体制为改革目标后，西藏本着积极稳妥、循序渐进、全面推行、结合实际、适当变通的原则，不断深化农牧区和城市经济体制改革，逐步建立起社会主义市场经济体制。经济体制由计划经济向市场经济的历史性转变，使西藏与全国经济体制基本达到统一，促进了区内市场与全国市场的统一，并从根本上改变了西藏经济长期相对封闭的状态，而且通过市场的培育和发展，使西藏经济从“输血”型向“造血”型转变。在新的历史条件下，西藏继续加强农牧业的基础地位，稳步发展第一产业，有重点地发展第二产业，大力发展第三产业，并适度超前发展交通、能源、邮电通讯等基础设施，大力鼓励、引导和发展各种股份制经济。这样，在经济上，广大农牧民和城市居民就有了更多更大的生产经营自主权和自我管理权，巩固和增强了其在西藏经济发展中的主体地位和自主能力，相应地在政治上也有了越来越多的知情权、参与权、选择权和监督权，巩固和增强了其在西藏民族区域自治中的政治主体地位，并从整体上提高了藏民族的自治素质与能力，进而推动着西藏民族区域自治在《宪法》和《民族区域自治法》的范围内不断向广度和深度发展。

三、西藏实施民族区域自治的经济自主权利及经济社会发展能力

西藏社会的基本矛盾决定，发展工业、农业、牧业生产，逐步改善人民生活，是西藏自治区成立后的一项最根本的建设任务。邓小平曾指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”[16]。

在民族区域自治条件下，西藏经济社会发展具有如下自身优势与特点：

首先，民族区域自治赋予了藏民族从未享有的经济社会权利。根据宪法和民族区域自治法的规定，西藏自治区在不违背宪法和法律的原则下，有权根据本地情况采取特殊政策和灵活措施，加速西藏的经济、文化建设事业的发展；有权在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主安排和管理地方的经济社会建设事业；有权管理、保护和优先利用本地的自然资源；有权管理地方财政，自主安排使用本地的财政收入；有权自主发展民族教育和文化事业，自主管理本地教育、科学、文化、卫生、体育事业；有权在财政、金融、税收上享受国家的优惠政策。西藏人民在民族平等的基础上履行这些经济社会权利，是民族区域自治的基本内涵和实质所在。

其次，中央政府在西藏工作上确立了中央西藏工作会议制度，并为西藏各方面建设事业特别是经济社会发展制定了一系列方针政策，为西藏经济社会发展提供了强大推动力。中央在1980年、1984年、1994年、2001年先后召开的4次西藏工作座谈会，都是在西藏经济社会发展处于关键时期召开的，其所制定的关于西藏发展的战略、策略和政策，充分贯彻和体现了党和国家的民族政策，始终贯彻和执行了邓小平关于实事求是、解放思想、发展经济和改革开放的思想，并在“三个代表”重要思想的指导下得到继承和发展。中央关于西藏经济社会发展的主要指导原则和基本政策，概括起来就是：一切从西藏实际出发，充分发挥西藏自身的优势，使西藏人民充分拥有和分享经济发展的权利和利益，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平；促进西藏经济从加快发展到跨越式发展，促进西藏社会局势从基本稳定到长治久安；把国家对西藏的巨大投入同实现各族群众的根本利益结合起来，把改善广大农牧民的生活水平作为一项战略任务，把帮助群众脱贫致富作为制定经济社会发展一切措施的出发点和落脚点。

第三，西藏自治区按照建设社会主义法治的总体要求和《民族区域自治法》的有关规定，制定了一系列符合西藏实际的配套性地方法规、政府规章、政策和措施，不断把民族区域自治的政治优势转化为西藏经济社会发展的优势和自我发展的能力。截至到2004年，西藏自治区已先后制定或批准了212个地方性法规、决议、决定等，制定了10多个国民经济和社会发展计划。1987年颁布了《关于深化农牧区经济体制改革的意见》，1990年2月正式颁布了《西藏社会经济发展战略》（设想）。1992年西藏自治区先后做出了《关于深化改革开放的决定》、《关于加快西藏第三产业的决定》、《关于加快发展乡镇企业的决定》。1995年西藏自治区制定了《西藏自治区国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》。西藏自治区人民政府制定的经济社会发展规划和每年的财政计划都要通过人大的法律监督和审议通过。西藏各级人大代表恪尽职守，认真履行宪法和法律赋予的职责。在历届人大会议上，共提出议案、建议、批评和意见6千余件，内容涉及西藏经济社会发展的方方面面，其中关于农牧业发展、乡镇企业发展、扩大开放、加大改革力度等方面的有1300多件。特别是进入上世纪90年代以后，各级人大代表尤其关注环境资源及生态保护工作，经代表建议提出的拉鲁湿地保护工程、城区水泥厂污染治理、西藏东部“长江上游天然林保护”工程、珠峰地区生态保护工程、藏北羌塘保护工程等全区乃至全国的重大环保项目，在自治区和国家有关部门的主持下得到了全面实施。

西藏民族区域自治经济社会权利的履行和实践，表现在西藏经济社会发展的各个历史时期，全方位地体现在经济社会的各个方面。特别是改革开放以来，西藏自治区国民经济持续快速发展，农牧民的经济社会权利不仅得到了保障，而且生活水平和质量有了显著提高。从1965—2003年西藏国民经济主要指标的比较中，可以清楚地看出这些变化和发展。详见下表：

从上表可以看出，1965—2003年间，西藏三种产业指标年均增长率分别是7.8%、4.0%、11.7%、11.2%和5.8%。2003年西藏生产总值(GDP)达到184.59亿元，按可比价格计算，比上年增长12.1%。经过近40年的发展，西藏产业结构调整有了重大突破，三种产业比重调整为22.2：26.1：51.7。现代工业从无到有，逐渐成为带动西藏经济快速发展的支柱。迄今为止，西藏已建立起包括能源、轻工、机械、纺织、化工、采矿、建材、印刷、食品加工等20多个门类，富有西藏地方特色的现代工业体系，培育出藏药、青稞啤酒、青稞麦片、牦牛肉干等名优新特产品。旅游业成为西藏经济的支柱产业。2003年，西藏旅游业总收入占西藏生产总值（GDP）的5.6%。藏医藏药产业发展方兴未艾，并逐渐显现其强劲的后发优势。根据世界贸易组织规则，结合中国西部大开发战略的新形势，西藏自治区还加快修订和完善了西藏招商引资政策、优势产业发展指导目录，积极开拓与周边国家的边境贸易。上世纪80年代以来，在国家的有力支持下，西藏自治区不断加大农业的各项投入，重点突出生产条件的改善，建成了各类水利工程1.6万多处，实施了以现代科学技术和工程为手段的大规模农业综合开发项目——“一江两河”工程，包括以雅鲁藏布江及其支流拉萨河、年楚河中部流域综合开发区18个县为重点的大批农业基础项目、13个县为主的“小片区农业综合开发”、涉及18个县的“扶贫式农业综合项目”等。在畜牧业领域，西藏长期以来重视草地建设，生产及防抗灾基地建设，各种畜禽场、站建设和牧区开发示范工程建设等，大大提高了畜牧业发展的整体水平。

西藏经济社会的发展促进了城乡居民生活的改善。2003年，西藏农牧民人均纯收入1690元，90%的农牧民新建和重建了住房。西藏贫困人口由48万人下降到4万多人，大部分群众已经基本摆脱贫困实现了温饱，有相当一部分群众已迈向小康。西藏各项社会权利得到全面落实，其中，教育得到普及，全区已有55个县通过了国家的“普六”验收，“普六”人口覆盖率达到79.6%；17个县通过了国家的“普九”验收，“普九”人口覆盖率达到30.9%；全区脱盲县达到40个，文盲率下降至30%以下。不仅如此，从1985年开始，作为援助西藏建设的重点项目，中央政府在内地21个省市开办了西藏班（校），为西藏培养大中专毕业生近万人，包括硕士、博士等高学历人才。西藏医疗卫生事业发生深刻变化，人民的健康水平显著提高。具体表现在：形成了以藏族为主的卫生医疗队伍和遍布全区城乡的医疗卫生网。由于西藏人民享有的健康保障和生活水平的不断提高，西藏人口由1959年前的100万人增加到现在的270多万人；婴儿死亡率由1959年前的43%下降到3.1%；人口平均寿命从35.5岁提高到了现在的67岁。2003年末，西藏自治区总人口为270.17万人，人口出生率为17.4‰；死亡率6.3‰，自然增长率为11.1‰。[17]近年来，中央政府在资金和技术上进一步加大对西藏地方病和传染病的防疫和治疗的力度。在2003年遭遇“非典”突然袭击和2004年初“禽流感”威胁中，中央政府对西藏地方高度关心和重视，西藏自治区人民政府成功应对，取得了防治工作的阶段性胜利。

妇女的发展水平是社会发展的重要标志，也是衡量社会进步程度的尺度。西藏民族区域自治制度彻底改变了1959年以前西藏封建农奴制度下对妇女的歧视和压迫制度，保障和发展了妇女的各种权利。到2000年，全区女干部占干部总数的32.82%，妇女受教育程度和整体素质大幅度提高。到2000年底，全区女童入学率为85.6%，比1990年增长了18.2个百分点；全区普通高等学校在校女生占在校学生总数的44%；全区女性文盲率占41%，比1990年的77.7%降低了36.7%。妇女卫生保健水平显著提高。到2003年，全区建立妇幼保健院（站）53所，73个县（市、区）、600多个乡（镇）卫生院可以提供基本的妇幼保健技术服务，受益妇女儿童近54.5万人。孕产妇住院分娩率为20.1%，比1990年增长了16.5个百分点。妇女就业领域不断拓宽。西藏自治区女性从业人员占从业人员总数的46.8%，全区女职工人数占职工人数的34.5%。

西藏民族区域自治近40年的发展表明，实施民族区域自治为西藏经济社会的发展进步开辟了广阔道路。然而，由于自然、历史、社会等原因，西藏经济底子薄，发展起步晚，生产要素分散，市场发育不足，人才匮乏，基础设施建设滞后，经济社会运行成本高，与全国发达地区存在实际的差距。因此，从初步建立社会主义市场经济体制到完善社会主义市场经济体制，从基本实现温饱到实现小康社会，对于西藏来说是一个新的历史跨越和更加艰巨的社会系统工程。历史经验告诉我们，只有毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度，坚定不移地推进西藏经济社会的持续发展和跨越式发展，西藏人民才能与全国人民一道，不断把小康发展水平从初步向着较高目标推进，实现共同富裕。

四、新时期西藏民族区域自治能力建设的经济社会分析

民族区域自治能力，是实行民族区域自治的民族和人民及其自治机关在中国共产党和中央人民政府统一领导下，将党和国家的路线、方针和政策与本地区本民族的实际情况相结合，贯彻落实科学的民族政策，依法管理本民族内部事务，发展本民族政治、经济和文化事业，建设社会主义现代化民族区域自治区的本领。民族区域自治的能力根源于民族的经济社会基础，集中表现为本民族的物质技术力量、精神力量和内在的整体素质，尤其是民族干部队伍和民族自治机关科学决策、民主管理、依法执政的能力和水平。

评价西藏民族区域自治的能力，首要的是必须考察这一自治赖以实施的经济社会基础及其在社会主义市场经济条件下发展经济的能力，因为是它最终决定着西藏社会政治的稳定性、民族的和谐及文化教育的发展程度等，并决定着民族区域自治的制度化和法制化水平。西藏民族区域自治的能力建设，既经历了一个曲折复杂的历史过程，又必将需要一个发展创新的过程，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸。西藏民族区域自治在经济社会领域的历史经验，主要是：首先，国家的统一，各民族的平等团结与共同发展，是西藏人民当家作主、地方经济社会发展的根本前提和条件。其次，始终把发展作为西藏民族区域自治的第一要务，维护好、实现好和发展好西藏人民的自治权利和根本利益，努力实现各民族的共同繁荣富裕，是西藏经济社会发展的根本出发点和核心内容。第三，西藏人民是西藏民族区域自治的主体，尊重其历史主体地位和首创精神，是西藏经济社会发展获得不竭动力的源泉和根本出路。

在改革开放和社会主义市场经济条件下，在经济全球化的趋势曲折发展和人类科技进步日新月异的背景下，西藏经济社会发展面临着更加激烈的市场竞争压力，面临着保持社会稳定和反分裂斗争的严峻考验，以及处理好日趋复杂的社会利益关系和继续深化改革的艰巨任务。同时，西藏经济社会发展与全国一样，处在全面建设小康社会这一历史关键时期，尤其是随着我国西部大开放的深入推进，如青藏铁路等大型基础设施的建设，西藏发展的基础日益坚实，步伐进一步加快。总体看来，西藏民族区域自治的社会政治条件、经济社会环境和矛盾关系变得更加复杂。应对这些挑战和考验，必须充分依靠民族区域自治的发展和完善，以加强西藏民族区域自治能力建设为做好西藏工作的着重点。其中，适应新的社会历史条件，不断提高民族区域自治的能力，必须进一步巩固和增强经济社会在民族区域自治中的基础性地位与作用。舍此，一切则无从谈起。

从经济社会领域加强民族区域自治能力建设，必须坚持以经济建设为中心，牢固树立立足民族平等、加快西藏发展的战略思想。以科学的发展观为指导，正确处理改革、发展与稳定的关系。从西藏的实际出发，统筹城乡、区域、经济社会以及人与自然的协调发展。正确处理中央与西藏地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，维护中央的统一领导，并切实发挥西藏地方的积极性。要在推进西藏现代化的历史进程中，合理调整西藏经济结构，深化改革开放，实施科教兴藏，促进科技进步，着力转变经济增长方式，全面提高西藏区域经济的整体素质和竞争力。

从经济社会主体上加强民族区域自治能力建设，首先必须加强民族干部的培养和自治机关的建设，不断提高其驾驭社会主义市场经济的能力。其次，努力培育民族经济企业的竞争力和自主创新能力，增强民族产业的发展活力和效率。坚持“引进来”和“走出去”相结合，引进先进技术、外资和智力，开发区内人力资源，保护知识产权，促进区内各种市场主体在更大范围参与国际和国内经济技术合作与竞争。再次，维护和保障西藏人民的经济社会权利，把他们发展经济的积极性、主动性和创造性充分调动起来，尽可能地引导好、发挥好。同时，鼓励一部分人先富裕起来，注重社会公平，重视扩大就业、再就业和建立健全社会保障体系，不断把西藏建设成为民族平等、团结、互助的和谐社会的能力提高到新水平。

从经济社会管理上加强西藏民族区域自治能力建设，必须进一步加快地方性自治法规体系的建设步伐，特别是要加强地方经济立法工作，依法保障西藏的经济自主权利，巩固改革开放和建立健全社会主义市场经济体制的积极成果，规范和发展健康、合理、有序的经济社会秩序。在民族区域自治条件下，一方面要根据西藏经济社会发展的实际，努力破除一切妨碍发展的观念和体制机制弊端，另一方面要积极应对经济全球化的发展趋势，趋利避害，进一步完善西藏经济自主发展的体制、机制和方式，努力建立和发展切合实际、充满活力、富有效率、健康运行的经济管理体制，进而把西藏的经济管理水平提高到新阶段。

从经济社会安全上加强民族区域自治能力建设，就是要把西藏经济的命脉和发展的主动权牢牢掌握在西藏人民手中。因此，从根本意义上就必须正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系，巩固和发展公有制经济，发挥国有经济在西藏经济社会发展中的主导作用。对于西藏经济的民族形式，要在遵循经济规律和民族区域自治规律的基础上给予继承、发展和创新。同时，西方敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变，其中利用民族问题打开缺口，是国内外敌对势力进行和平演变的重要手段。在这种复杂情况下，我们必须保持清醒的头脑，正确处理好关系西藏发展的各种矛盾问题，并在经济社会领域提高辨别正常的经济活动和在经济活动掩盖下的各种渗透、颠覆或分裂活动的能力，做到具体问题具体分析，区别对待。既要保护好经济社会的正常秩序和经济活动主体的正当利益，促进经济发展，又要坚决果断地打击各种破坏活动，维护西藏民族区域自治的政治安全和社会稳定。

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[1]恩格斯：《反杜林论》［A］，《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社1995年版，第617—618页。

[2] 《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》（1949—1990年）［Z］，北京：中国民主法制出版社1990年版，第60—63页。

[3]周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》［A］，《周恩来选集》（下卷），北京：人民出版社1984年版，第257—258页。

[4] 《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》［Z］，《和平解放西藏50周年纪念文集》，北京：中国藏学出版社2001年版，第90—91页。

[5] 《人民日报》［N］1955年3月13日。

[6] 《在西藏自治区筹备委员会成立大会上班禅额尔德尼的报告》［R］，《新华半月刊》1956年第10号第8—9页。

[7]周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》［A］，《周恩来选集》（下卷），北京：人民出版社1984年版，第264页。

[8]毛泽东：《必须恪守和平解放西藏办法的协议》［A］，《毛泽东西藏工作文选》，北京：中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版，第50页。

[9]毛泽东：《对西藏在政治上必须采取极端谨慎的态度》［A］，《毛泽东西藏工作文选》，北京：中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版，第60页。

[10]毛泽东：《关于西藏工作的方针》［A］，《毛泽东西藏工作文选》，北京：中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版，第61—62页。

[11]多杰才旦、江村罗布：《西藏经济简史》［M］，北京：中国藏学出版社，1995年版，第60页。

[12] 《人民日报》［N］1955年3月13日。

[13] 《西藏日报》［N］1956年8月5日。

[14] 《西藏自治区筹备委员会第二次全体委员会议主要文件》［Z］第1—3页。

[15]多杰才旦、江村罗布：《西藏经济简史》，中国藏学出版社1995年版，第96页。

[16] 《邓小平文选》［C］第1卷，北京：人民出版社1994年版，第167页。

[17]西藏自治区2003年国民经济和社会发展统计公报《西藏日报》，2004年4月8日，西藏自治区统计局。